نمونه‌ای دیگر از بی‌اعتنایی به قانون اساسی در نظام قانونگذاری

محمود پوررضائی فشخامی

متن طرح اصلاح بند هـ تبصره ۱۸ قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور در جلسه علنی مورخ نهم آبان ۱۴۰۰ مجلس شورای اسلامی اعلام وصول شده بود، روز گذشته در پایگاه ملی اطلاع‌رسانی قوانین و مقررات کشور (www.dotic.ir)  منتشر شد. این طرح در حالی با امضای ۴۵ نماینده (سه برابر بیشتر از حد نصاب ۱۵ امضا برای ارائه طرح‌) به مجلس تقدیم شده است که بر اساس نظریه تفسیری شورای نگهبان از اصل ۵۲ قانون اساسی، اصلاح بودجه نمی‌تواند با ابتکار نمایندگان و در قالب طرح در مجلس اعلام وصول شود و صرفا دولت صلاحیت ارائه لایحه در این باره را دارد.

در اصل ۵۲ قانون اساسی مقرر شده است: «بودجه سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر می‌شود از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌گردد. هر گونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود.».

شورای نگهبان که به اسناد اصل ۹۸ قانون اساسی، مرجع تفسیر قانون اساسی است، تاکنون چهار بار درباره اصل ۵۲ قانون اساسی، در سال‌های ۱۳۶۰، ۱۳۷۴، ۱۳۷۸ و ۱۳۹۲ نظریه تفسیری ارائه کرده است. در بند یک دومین نظریه تفسیری ارائه شده که به شماره ۲۸۷ در تاریخ ۱۷/۰۳/۱۳۷۴ صادر شده ، شورای نگهبان به صراحت مقرر کرده است که اصلاح قانون بودجه صرفا از طریق تقدیم لایحه از سوی دولت امکان‌‌پذیر است. در  این بند نظریه تفسیری آمده است: «نظر تفسیری شورای نگهبان نسبت به اصل  ۵۲ قانون اساسی این است که:

بودجه سالانه کل کشور و متمم آن و اصلاحات بعدی مربوط – در غیر مورد تغییر در ارقام بودجه- میبایست به صورت لایحه و از سوی دولت تقدیم مجلس گردد»

با این حال شورای نگهبان در بند ۲ این نظریه اعلام کرده است که این شورا «در مورد امکان تغییر در ارقام بودجه از طریق طرحی که نمایندگان محترم تقدیم مجلس می‌کنند» به نظریه تفسیری نرسیده است.

اما در طرحی که نمایندگان با عنوان اصلاح بند هـ تبصره ۱۸ قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور ارائه کرده‌اند، نه‌تنها از طریق افزایش ۲۵ برابری سقف تسهیلات موضوع این بند، درصدد تغییر ارقام بودجه برآمده‌اند، در متن بند یادشده هم تغییراتی ایجاد کرده‌اند که مصداق «اصلاح بودجه» و مطابق نظر تفسیری شورای نگهبان، خارج از صلاحیت نمایندگان برای ارائه طرح است.

در مقدمه توجیهی این طرح نیز امضاکنندگان آن اعتراف کرده‌اند که افزون بر تغییر ارقام بودجه، قصد تغییر سازوکار مقرر در بند هـ تبصره ۱۸ قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور را دارند.

در این مقدمه آمده است: «استفاده از ظرفیت ماده ۵۶ قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۱) جهت اخذ تسهیلات بانکی برای پیمانکاران مجری طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه ای با تضمین دولت، امکان خوبی است که به کمک بخشی از ردیف‌های بودجه‌ای اعتبارات عمرانی آمده و کمک می‌کند تا کسری اعتبارات برای تکمیل این طرح‌ها را جبران کند. علیرغم امکان استفاده از این ظرفیت، با بی‌توجهی مجلس در تصویب بودجه ۱۴۰۰ زمینه برای ایراد و ابهام در استفاده از این منبع وجود دارد.

برخی از بانک‌ها که بنای بر کمک به تکمیل طرح‌ها از این محل را ندارند با استفاده از این ابهام، در دادن تسهیلات به تکمیل طرح‌ها از این محل همکاری نمی‌کنند. در عین حالی که برخی از بانک‌ها توان پرداخت تسهیلات در سقف ۲۰۰میلیارد تومان را ندارند، برخی از بانک‌ها توانی بیش از این را دارند. در شرایطی که برخورد بالسویه با بانک‌های با قدرت مالی متفاوت روال درست و منطقی نیست، عدم توزیع این اعتبارات با رعایت سهم بخش‌ها و استان‌ها هم کار شایسته‌ای نیست، بگونه‌ای که برخی از استان‌ها از این امکان بیشترین استفاده را داشته و برخی از استان‌ها از این امکان هیچ بهره‌ای نبرده‌اند. منطقی این بود که در بند ه تبصره ۱۸ سقف تسهیلات قابل پرداخت سیستم بانکی از این محل مشخص می‌شد و بوسیله بانک مرکزی سهم هر بانک و توسط سازمان برنامه و بودجه سهم هر بخش و استان تعیین میشد تا توسط شورای توسعه و برنامه‌ریزی هر استان برای هر طرح (پروژه) واجد شرایط مشخص گردد. در شرایطی که برخی از بانک‌ها امکان پرداخت این تسهیلات را ندارند و برخی توان پرداخت بیشتر از این سقف را دارند، برخورد بالسویه برای همه بانک‌ها و تعیین سقف برای همه انها به یک اندازه، کاری منطقی و مناسب نیست.

برای کاهش نگرانی مخالفین رشد حجم نقدینگی و تورم از این محل، هم ضرورت دارد که بر مصرف این منابع قید و بندهایی اضافه‌ شده و این منابع جذب طرح‌های دارای یکی از ویژگی‌های پیشرفت فیزیکی بالا، انتفاعی و یا پیشران توسعه مناطق محروم شده تا اگر رشد نقدینگی از این محل تقاضای کل را اضافه می‌کند با تکمیل هرچه زودتر این طرح‌ها عرضه کل را نیز افزایش داده و بار تورمی کمتری به جامعه تحمیل کند.

برای حل مشکلات ذکرشده و اصلاح این بند، این طرح تهیه شده است.»

این نخستین بار نیست که جمعی از نمایندگان طرحی را برای تقدیم به مجلس امضا می‌کنند که محتوای آن، از اساس با قانون اساسی یا نظریه‌های تفسیری شورای نگهبان که در حکم قانون اساسی است، تعارض دارد و این روند به خصوص در دوره یازدهم با ورود انبوهی از نمایندگان تازه‌کار به مجلس که سابقه نمایندگی نداشته‌اند،  تشدید شده است؛ اما نکته جالب توجه آن است که در در میان اسامی ۴۵ نماینده‌ای که طرح اصلاح بند هـ تبصره ۱۸ قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور را با وجود  مغایرت آشکار با تفسیر شورای نگهبان از اصل ۵۲ قانون اساسی امضا کرده‌اند، نام کسانی به چشم می‌خورد که سابقه چند دوره نمایندگانی را در کارنامه دارند.

 فهرست امضاکنندگان طرح یادشده به این شرح است:

جعفر قادری – رسول فرخی میکال – اصغر سلیمی – حسینعلی حاجی دلیگانی – بهزاد رحیمی – سیدغنی نظری خانقاه – علیرضا سلیمی – احمدحسین فلاحی همدان – کیوان مرادیان کوچکسرائی – جلال محمودزاده – انور حبیب زاده بوکانی – سیدمحمدرضا میرتاج الدینی – سیدعلی یزدی خواه – سیداحمد رسولی نژاد – نصراله پژمان فر – غلامحسین کرمی – یحیی ابراهیمی – مجتبی بخشی پور – حسن رزمیان مقدم – محمد باقری بناب – علیرضا عباسی – کمال حسین پور – احسان ارکانی – علی اکبر بسطامی – محمدمهدی زاهدی – علی بابائی کارنامی – بهروز محبی نجم آبادی – قاسم ساعدی – محمدصالح جوکار – موسی احمدی – حجت اله فیروزی – علیرضا پاک فطرت – فتح‌اله توسلی – یعقوب رضازاده- محمدحسن آصفری – ابراهیم عزیزی شیراز – سیدناصر موسوی لارگانی – هاجر چنارانی – جعفر راستی – محمدرضا رضائی کوچی – مجتبی یوسفی – علی اصغر عنابستانی – حسین جلالی – فرهاد طهماسبی – سیدموسی موسوی