فیبروز ریه‌های اقتصاد ایران: آسیب‌شناسی شرکت‌های دولتی

دکتر حسین پارسیان، کارشناس و پژوهشگر مسائل اقتصادی و مالی

طی دهه‌های گذشته دولت‌ برای دستیابی به اهداف توسعه‌ای، شرکت‌های دولتی متعددی را ایجاد کرده است. این شرکت‌ها با توجه به حجم بالا‌ی دارایی، نقدینگی و کارکنان، بخش مهمی از اقتصاد کشور را در بر گرفته و به طور مسلم ساماندهی آنها می‌تواند گام مهمی در جهت ساماندهی اقتصادی کشور باشد.

رجوع به مقالات مختلف و صاحبنظران حوزه حکمرانی شرکتی در بخش دولتی نشان‌دهنده وضعیت نامطلوب راهبری شرکت‌ها و همچنین وجود چالش‌های عمده و ناکارآمدی‌های قابل توجه‌ای در این شرکت‌های دولتی است. به همین دلیل در این یادداشت سعی می‌شود مهمترین چالش‌ها، تحلیل ناکارمدی‌های شرکت‌های دولتی و به صورت ضمنی راهکارها و پیشنهادهای لازم برای تحول و ارتقاء بهروری شرکت‌های دولتی ارائه شود. در این راستا مهمترین چالش‌ها و ناکارآمدی‌های شرکت‌های دولتی به اختصار در زیر ارایه شده است:

•نبود نظارت کارآمد بر عملکرد مالی شرکت‌های دولتی:

برای تحول و ارتقای عملکرد مالی شرکت‌ها، بایستی شاخص‌های ارزیابی عملکرد شرکت‌های دولتی متناسب با حوزه‌ فعالیت شرکت‌ها تدوین و با شاخص‌های بودجه‌ای محاسبه شده مقایسه و تطبیق داده شود که این امر مستلزم تدوین شاخص‌های ارزیابی مالی و مدیریتی متناسب با حوزه فعالیت شرکت، اندازه‌گیری همین شاخص‌ها بر اساس اطلاعات بودجه‌ای و الزام شرکت‌ها به افشای این شاخص‌ها و ارائه دلایل و توجیه نوسان این شاخص‌ها و همچنین اظهارنظر حسابرس در این خصوص است، این مهم می‌تواند به بهبود عملکرد مالی شرکت کمک شایانی کند.

در این راستا بایستی ابتدا فرم‌های بودجه‌ای شرکت‌های دولتی مورد بازبینی قرار گرفته و از حالت سنتی (بودجه‌ریزی نقدی آنهم با نگاه دستگاهی و بدون توجه به سطح فعالیت و تقابل درآمد و هزینه شرکت‌ها و همچنین ایرادات اساسی در سرفصل‌ها و فرم‌های سامانه بودجه‌ریزی) خارج و به سمت‌و‌سوی فرم‌های مطلوبتر بودجه‌ریزی که با سرفصل‌های عملکردی مستخرج از صورت‎های مالی حسابرسی شده شرکت‌ها تطابق بیشتری داشته باشد ارتقا یابد.

•استفاده نکردن از فناوری‌های نوین:

توسعه سامانه‌های برخط بین شرکت‌های دولتی، وزارت اقتصاد و دارایی (معاونت امور بانکی، بیمه و شرکت‌های دولتی، سازمان حسابرسی‌، خزانه‌داری کل کشور)، سازمان برنامه وبودجه کشور (امورهای بخشی و امور فرابخشی مسئول تلفیق بودجه شرکت‌های دولتی) و همچنین دسترسی عمومی برای مردم به عنوان ذی‌نفع و پاسخ‌خواه اصلی می‌تواند به سهولت دسترسی، بررسی و رسیدگی، افزایش شفافیت اطلاعات مالی و عملکردی شرکت‌ها کمک شایانی کند.

•وجود ساختار سنتی شرکت‌های دولتی:

در اغلب شرکت‌های دولتی بکارگیری نظام راهبری شرکت‌های دولتی بر اساس روابط و نه بر اساس ضوابط و سیستم تعیین ارزیابی و صلاحیت حرفه‌ای مدیران صورت می‌پذیرد. در این ساختار راهبری سنتی عمدتاً خبری از مدیران حرفه‌ای، فرآیندهای کنترل داخلی شرکت، کمیته حسابرسی و سیستم ارزیابی عملکرد مالی و مدیریتی… جهت بهبود عملکرد شرکت‌ها نیست.

•نبود سیستم بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد واقعی مبتنی بر درآمد-هزینه و سطح فعالیت شرکت:

در برخی شرکت‌های دولتی و در مواردی حتی نهاد سیاستگذار، متاسفانه نگاهی دستگاهی به حوزه بودجه‌ریزی شرکت‌های دولتی دارد به این صورت که با تدوین و بکارگیری ضوابط مالی ناظر بر تهیه و تنظیم بودجه و همچنین ضوابط داخلی تنظیم بودجه شرکت‌های دولتی عمدتاً دنبال نرخ رشد اقلام بودجه شرکت‌ها هستند بجای اینکه متناسب با سطح و ظرفیت تولید، فروش و تطابق هزینه‌های مرتبط با این درآمدها بودجه‌ریزی شرکت را انجام دهند و نگاهی شرکتی به حوزه بودجه‌ریزی شرکت‌ها داشته باشند.

•نبود سیستم ارزیابی تعیین صلاحیت مدیران حرفه‌ای:

بنظر می‌رسد که انتصابات و بکارگیری افراد به عنوان نظام راهبری شرکت‌های دولتی بیشتر بر اساس ارتباطات انجام می‌شود. در برخی شرکت‌های دولتی هم مدیران شرکت‌ها، دارای تخصص‌های نامرتبط با حوزه عمل خود می‌باشند. به همین دلیل ضرورت تدوین قوانین لازم الاجرا یا حتی منشور حرفه‌ای که شرایط و صلاحیت‌های لازم برای بکارگیری نظام راهبری شرکتی را مشخص می‌کند بیش از پیش احساس می‌شود. علیرغم وجود قوانین متفرقه و متعدد در خصوص شرایط احراز مدیران عامل و اعضای هیئت مدیره شرکت‌های دولتی و شرکت های فرعی و وابسته، بنظر می‌رسد که این قوانین بایستی به صورت یک مجموعه کامل مورد بازنگری و در نهایت به صورت مرقانون عمل شود.

•محدودیت اختیارات مدیران شرکت‌های دولتی:

شرکت‌های دولتی باید در چارچوب اساسنامه خود و در موارد عمومی طبق قانون تجارت اداره شوند. ولی شمول قوانین و مقررات عمومی دولتی برای شرکت‌ها، در بسیاری موارد، در عمل قابلیت راهبری شرکت را بر اساسنامه‌های مصوب و قانون تجارت محدود می‌سازد.

•قوانین و مقررات مخل فعالیت شرکت‌های دولتی:

مطابق با مفاد تبصره‌های قانون بودجه که نقطه شروع آن هم به دهه ۸۰ بر می‌گردد، شرکت‌های دولتی مکلفند که هر سال ۵۰ درصد از سود پیش‌بینی شده در بودجه را به صورت علی‌الحساب و ماهانه یک دوازدهم به خزانه‌داری کل کشور واریز کنند یا مطابق بنده (ح) تبصره ۹ که شرکت‌های دولتی را مکلف نموده در خصوص پرداخت حداقل ۴۰ درصد هزینه‌های امور پژوهشی در مقاطع سه ماهه (به میزان ۲۵ درصد) به حساب خاصی نزد خزانه‌داری کل کشور واریز نمایند یا مطابق بند (د) تبصره ۱۶ پرداخت ۲ درصد از یک دوازدهم هزینه‌های جاری شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت مندرج در پیوست شماره (۳) که سودده و فاقد زیان‌انباشته هستند به استثنای هزینه استهلاک و هزینه‌های عملیاتی بانک و بیمه از حساب آن‌ها برداشت و به حساب درآمد عمومی نزد خزانه‌داری کل کشور واریز کنند و خیلی موارد دیگر که از بیان آن‌ها در این یادداشت صرف‌نظر شده است.

بعبارتی مشاهده می‌شود نهاد سیاستگذار و قانون‌گذار فارغ از اصول نظام راهبری خوب با تدوین قوانین متعدد، حوزه فعالیت شرکت را مختل می‌کند. این قوانین عمدتاً با نگاهی درآمدی به شرکت‌های دولتی و برای تامین مالی جهت پرداخت‌های جاری دستگاه‌های اجرایی و یا پرداخت موارد دیگر وضع شده‌اند و در عمل باعث می‌شوند که نظام راهبری شرکت‌های دولتی از انجام وظایف و ماموریت‌های اصلی شرکت فاصله بگیرند. بنابراین ضرورت بازنگری اساسی در قوانین و مقررات و تطابق بیشتر این قوانین با اصول راهبری شرکتی خوب، بیش از پیش احساس می‌شود.

•مکانیسم قیمت‎گذاری کالا و خدمات در شرکت‌های دولتی به صورت قیمت‌گذاری تکلیفی:

در حال حاضر از گستره قیمت‌های تکلیفی در اقتصاد ایران کاسته شده ولی در برخی حوزه‌ها همچنان قیمت‌های تکلیفی وجود دارند و دولت ما به تفاوت آن را از محل بودجه تامین می‌کند. که این مهم باعث می‌شود در برخی موارد نظام راهبری شرکت‌های دولتی به علت وجود قیمت‌های تکلیفی علناً از ارزیابی عملکرد شرکت‌ها، مسئولیت‌پذیری و پاسخگویی نسبت به حوزه فعالیت خود شانه خالی نمایند.

هر چند در بخش درآمد و فروش برخی شرکت‌های دولتی به علت وجود قیمت‌های تکلیفی تا حدودی از آزادی عمل مدیران شرکت‌های دولتی کاسته شده، با این وجود نظام راهبری شرکتی باید اقدامات لازم در خصوص مدیریت هزینه‌های شرکت را به نحوی انجام دهد تا حداقل، رشد هزینه‌های شرکت‌های دولتی متناسب با ظرفیت تولیدی یا فروش برنامه‌ریزی شده باشد. در بلندمدت این قیمت‌های تکلیفی می‌توانند منجر به توزیع رانت برای برخی صنایع و افراد شوند.

بعلاوه برای نگهداری و توسعه زیرساخت‌های توسعه‌ای کشور نظیر نیروگاه‌ها و افزایش ظرفیت تولید و فروش کالا یا محصول نهایی (که در حال حاضر مشمول قیمت‌گذاری تکلیفی می‌شوند)، نیازمند خلق منابع مالی و یا جلوگیری از ارزان فروشی و ایجاد رانت هست که ضرورت حرکت اقتصاد کشور به سمت خصوصی‌سازی و آزاد‌سازی منصفانه قیمت‌ها و همچنین آشنایی دولتمردان و نظام راهبری شرکت‌ها با روش‌ها و ابزارهای نوین تامین مالی را می‌طلبد.

•ضعف سیاستگذاری کلان شرکت‌های دولتی:

خوشبختانه در حوزه نهاد سیاستگذار عملکردی شرکت‌های دولتی، ساختار و تشکیلات سازمانی جهت سیاستگذاری کلان شرکت‌ها وجود دارد. به عبارتی در چارت سازمانی وزارت اقتصاد و دارایی، معاونت امور بانکی، بیمه و شرکت‌های دولتی و همچنین دفتر امور شرکت‌های دولتی و امور بانکی و بیمه دیده شده، هر چند تا وضعیت مطلوب فاصله هست اما در حوزه نهاد برنامه‌ریزی و بودجه یعنی سازمان برنامه و بودجه همچنان نهاد و متولی مستقل و فرابخشی برای بررسی، نظارت و ارزیابی بودجه شرکت‌های دولتی در چارت سازمانی با این عنوان مشاهده نمی‌شود.

فارغ از چارت سازمانی و تشکیلات و وجود یا عدم وجود نهاد متولی امر شرکت‌های دولتی و فارغ از اینکه آیا تشکیلات موجود باعث سیاستگذاری مطلوب در حوزه برنامه و بودجه شرکت‌های دولتی می‌شود یا نه؟! به نظر ضرورت تشکیل یک نهاد فرابخشی مستقل و فاقد تضاد منافع در زیرمجموعه نهاد ریاست جمهوری و یا فراسازمانی برای بررسی کلان‌روندها و سیاستگذاری کلان شرکت‌های دولتی بیش از پیش احساس می‌شود.

•بهره‌وری پایین شرکت‌های دولتی و الزام نداشتن قانونی:

بهره‌وری قاعدتاً بایستی بر مبنای شاخص‌های عمومی و تخصصی مرتبط با حوزه فعالیت شرکت محاسبه و گزارش شود. از جمله این شاخص‌های عمومی می‌توان به افزایش سودآوری شرکت، مدیریت هزینه‌های شرکت، افزایش ظرفیت تولید، افزایش دارایی‌ها، کاهش میزان بدهی‌های شرکت یا افزایش ظرفیت زیرساخت‌های توسعه‌ای برنامه‌ریزی شده فارغ از سازوکار قیمت‌گذاری تکلیفی اشاره کرد.

مطابق جزء ۲ بند (د) تبصره ۲۱ قانون بودجه سال ۱۳۹۹ و لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ مشاهده می‌شود که نهاد سیاستگذار و قانونگذار به دنبال ایجاد زیرساخت قانونی لازم در خصوص ارتقاء بهره‌وری شرکت‌های دولتی بوده است.

متاسفانه نگاه نهاد سیاستگذار و قانونگذار، نگاهی دستگاهی به شرکت‌های دولتی بوده به طوری که که کلیه شرکت‌ها را ملزم به پیش‌بینی اعتبارات مورد نیاز برای ارتقاء بهروری به صورت مستقل و در قالب بودجه سالانه کرده است.

به عبارت ساده‌تر کلیه شرکت‌های دولتی باید برنامه‌ای تحت عنوان ارتقاء بهره‌وری و هزینه‌های مرتبط با آن را در بودجه سالانه شرکت شناسایی کنند که این کار با افزایش بهره‌وری شرکت‌های دولتی (افزایش درآمدها، مدیریت هزینه ها و …) در تضاد و تناقض است.

به عبارتی نگاه شرکتی در حوزه بهره‌وری شرکت‌های دولتی وجود ندارد و ضرورت بازنگری کلی و اساسی در حوزه افزایش بهره‌وری و الزام قانونی در این خصوص بیش از پیش احساس می‌شود.

•نبود نهاد و متولی مستقل با نگاهی فرابخش در سازمان برنامه و بودجه کشور:

در راستای تحول و ارتقاء بودجه‌ریزی شرکت‌های دولتی ضرورت تشکیل نهاد یا متولی مستقل با نگاه فرابخشی در سازمان برنامه و بودجه کشور بیش از پیش احساس می‌شود.

پیش شرط لازم این نهاد یا اموری در وهله‌ اول داشتن استقلال کافی، نداشتن تضاد منافع، حرکت در راستای منافع ملی و نه صرفاً منافع نظام راهبری شرکت‌ها است که با نگاهی فرابخشی و با استفاده از معیارها و سنجه‎های کارشناسی، بودجه شرکت‌های دولتی را بررسی و تایید نهایی کنند.

•مهارت پایین نیروی انسانی حوزه بودجه‌ریزی (چه در مرحله تدوین و چه در مراحل بررسی و ارزیابی بودجه):

در راستای به کارگیری سرمایه انسانی کارآمد (سیاست‌ها و رویه‌های جذب و استخدام نیروی انسانی ماهر و دارای صلاحیت حرفه‌ای، آموزش، ارتقاء و ….) بایستی بازنگری اساسی انجام شود.

اجرای ناقص سیاست‌های اصل ۴۴ قانون اساسی (خصوصی‌سازی):

علیرغم برخی موفقیت‌های نسبی در نیل به اهداف خصوصی‌سازی در این زمینه خیلی موفق عمل نشده، تغییرات مکرری در گروه‌بندی‌های فعالیت‌های اقتصادی موضوع گروه ماده ۲ قانون، ضمن بلاتکلیف اعلام نمودن برخی شرکت‌ها، عملاً عرصه را برای حضور بخش‌های غیردولتی در اقتصاد محدود و نیل به رقابت‌پذیری را مخدوش ساخته است.

اختصاص نیافتن منابع کافی به بازسازی بنگاه‌ها قبل از واگذاری، ابهام مواد قانونی در زمینه اخذ اطلاعات سهامداری موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی، بانک‌های غیردولتی و موسسات اعتباری و نظارت بر سقف میزان سهامداری آنها، عدم اجرای برخی مواد قانونی و تکالیف به جا مانده (به طور نمونه عدم تشکیل نهادهای تنظیم‌گری)، نبود نظارت پس از واگذاری به علت کاستی‌های قانون، عدم تخصیص وجوه حاصل از واگذاری مطابق قانون و اِعمال مدیریت دولتی بر شرکت‌های سرمایه‌پذیر، ارزشگذاری دارایی های شرکت‌ها بر مبنای غیرمنصفانه و غیرواقعی که بعضاً مبلغ واگذاری با ارزش واقعی شرکت تفاوت فاحشی دارد و همچنین نحوه واگذاری های که به جای نحوه واگذاری مذاکره ای، رد دیون و عرضه بلوکی به نظر می‌رسد عرضه مستقیم سهام در بورس می تواند کمک شایانی به حوزه واگذاری سهام به بخش خصوص و همچنین هدایت پس انداز مردم به سمت تولید، کنترل نقدینگی شود که این مهم منجر به سهامداران شدن مردم در شرکت‌های بزرگ دولتی که واگذار می شوند خواهد شد و پاره‌ای دیگر از مشکلات که در این یادداشت از بیان آن‌ها صرف‌نظر شد …، از جمله مسائلی است که اجرای قانون مذکور را با مشکل مواجه ساخته و موجب اجرانشدن موفقیت‌آمیز آن شده است.

•ضعف فرهنگ پاسخگویی و شفاف‌سازی شرکت‌های دولتی:

در حوزه شرکت‌های دولتی بایستی مطالبه‌ی اجتماعی و قانونی از سوی نهادهای سیاستگذار، قانونگذار و در نهایت مردم به عنوان ذی‌نفع و پاسخ‌خواه اصلی شکل بگیرد تا نظام راهبری شرکتی در قبال مسئولیت‌هایی که پذیرفته است حداکثر پاسخگویی را در قبال اقدامات و تصمیم‌گیری خود داشته باشد. جهت پاسخگویی هم بایستی از پاسخگویی رعایت ﴿صرفاً رعایت قوانین و مقررات﴾ به سمت پاسخگویی عملکردی ﴿عملیاتی﴾ ارتقاء یابد.

در این یادداشت سعی شد تا مهمترین چالش‌ها، تحلیل ناکارمدی‌های شرکت‌های دولتی و در خلال مباحث راهکارها و پیشنهادهای لازم برای تحول و ارتقای بهروری شرکت‌های دولتی ارائه شود. امید است با رفع موانع، چالش‌ها و ناکارآمدی‌هایی که در بالا عنوان شد و همچنین با بهره‌گیری نظام راهبری خوب در حوزه شرکت‌های دولتی، تحولی اساسی در این حوزه رخ دهد که منجر به افزایش بهره‌وری شرکت‌های دولتی شده و در نهایت به توسعه اقتصادی کشور کمک شایانی کند.