مرکز پژوهش‌های مجلس با تاکید بر اینکه انتشار اوراق پیش‌فروش نفت هیچ مزیتی نسبت به اوراق ریالی فعلی ندارد بلکه آسیب‌های بسیار بیشتری هم دارد، درباره تشدید آسیب‌پذیری کشور در مقابل تحریم نفتی با اجرای این پیشنهاد دولت هشدار داد و بر ضرورت جلوگیری از تصویب و اجرای این پیشنهاد تاکید کرد.
مخالفت قاطع مرکز پژوهش‌های مجلس با انتشار اوراق پیش‌فروش نفت
مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی با انتشار گزارشی با عنوان «اظهار نظر کارشناسی درباره: پیش نویس پیشنهادی جهت تصویب در شورای عالی هماهنگی اقتصادی با عنوان «پیش فروش قطعی اوراق نفت»» با تاکید بر اینکه انتشار اوراق پیش‌فروش نفت هیچ مزیتی نسبت به اوراق ریالی فعلی ندارد، اعلام کرد: این سیاست در مقایسه با سیاست‌های در حال اجرای فعلی یعنی انتشار انواع اوراق مالی اسلامی (برمبنای مصوبه شورای هماهنگی اقتصادی) و همچنین فروش سهام دولت (در قالب صندوق‌های ETF و سایر روش‌ها) دارای آسیب‌های بسیار بیشتری است. همچنین قابل پیش‌بینی است که در زمان سررسید اوراق فشار عمومی برای ایجاد گشایش در فروش نفت افزایش خواهد یافت که این امر حاکمیت را از تصمیم‌گیری مستقل در سیاست خارجی خود بازخواهد داشت.
تبیین جزئیات پیشنهاد دولت درباره پیش‌فروش اوراق نفت
در بخش «مقدمه» این گزارش با اشاره به احتمال اجرای پیشنهاد دولت مبنی بر انتشار اوراق برای پیش فروش نفت در سال ۱۴۰۰، توضیحاتی درباره جزئیات این پیشنهاد دولت ارائه شده که بدین شرح است:
۱. در این پیشنهاد دولت می‌تواند حدود ۲۰۰ میلیون بشکه نفت خام و میعانات گازی برای صادرات و ظرفیت‌های جدید پالایشگاهی با سر رسید حداقل ۲ سال با دریافت ارزش ریالی در قالب اوراق (یا صندوق نفت)، پیش‌فروش کند و منابع حاصل را بر اساس نسبت مقرر قانونی بین ذی‌نفعان (شرکت ملی نفت و خزانه دولت) تقسیم نماید.
۲. دارنده اوراق در سررسید می‌تواند نفت را دریافت کرده یا درصورت عدم تمایل به دریافت نفت با پرداخت کارمزدی، شرکت ملی نفت مکلف شده است نسبت به فروش نفت تعهد شده اقدام نماید؛ و اگر این امکان فراهم نبود دولت می‌تواند با فروش مجدد اوراق، منابع موردنیاز جهت بازپرداخت به خریداران اوراق را برابر با قیمت روز نفت و نرخ ارز زمان سررسید، تسویه کند. همچنین در صورت کاهش قیمت نفت یا ارز (نسبت به زمان انتشار اوراق)، دولت به میزان مبلغ پرداخت شده در زمان خرید به همراه سود سپرده بلندمدت به صورت ریالی به دارنده اوراق پرداخت خواهد نمود.
در ادامه این گزارش، بازوی کارشناسی مجلس با اشاره به این موضوع که پوشش کسری بودجه، جلوگیری از افزایش نرخ بهره در بازار اوراق و پایداری بدهی دولت، مهمترین ادله مطرح شده در توجیه این پیشنهاد دولت است، به نقد و بررسی دلایل مذکور پرداخته شده که توضیحات آن به شرح زیر است:
بخش اصلی کسری بودجه قابل ترمیم بوده و نیازی به ایجاد تعهدات جدید نیست
۱. پوشش کسری بودجه: یکی از ادله مطرح شده جهت توجیه پیش‌فروش نفت با استفاده از این اوراق، پوشش کسری بودجه است. بر مبنای رقم مورد نیاز ۱۲۵ هزار میلیارد تومان اعلام شده توسط سازمان برنامه و بودجه، در شش‌ماهه اول سال مجوز انتشار اوراق مازاد بر سقف قانون بودجه معادل حدود نیمی از این مبلغ به دولت داده شده است. همچنین با توجه به فروش سه صندوق سرمایه‌گذاری قابل معامله در بورس (ETF) توسط دولت در سال جاری، به نظر می‌رسد حتی اگر اقدامات ایجادکننده درآمد پایدار توسط دولت دنبال نشود، بخش اصلی کسری بودجه دولت قابل ترمیم بوده و نیازی به ایجاد تعهدات جدید نیست (در قانون بودجه سال ۱۳۹۹ منابع حاصل از واگذاری صندوق‌های ETF، ۶۷۰۰ میلیارد تومان در نظر گرفته شده است در حالی که ارزش صندوق‌های در نظر گرفته شده توسط دولت بسیار بیشتر از این مقدار است).
انتشار اوراق پیش‌فروش نفت موجب کاهش نرخ در بازار اوراق نمی‌شود
۲. جلوگیری از افزایش نرخ بهره در بازار اوراق: یکی از نکات مطرح شده در توجیه این سیاست پیشنهادی، جلوگیری از افزایش نرخ بهره در بازار در اثر انتشار اوراق بدهی است. از ۱۳ خرداد تا ۱۴ مرداد سال ۱۳۹۹ و در مدت ۲ ماه در حراج‌های هفتگی اوراق بدهی، بالغ بر ۵۰ هزار میلیارد تومان اوراق دولتی به فروش رفته و دولت از این محل تأمین مالی کرده است. متوسط نرخ سود در نظر گرفته شده برای این اوراق نیز حداکثر ۲۰ درصد بوده است که در شرایط کنونی اقتصاد کشور نرخ پایینی به حساب می‌آید. این در حالی است که پیش بینی می‌شود سود اوراق پیش‌فروش نفت (به دلیل رشد احتمالی نرخ ارز و قیمت نفت) بسیار بیش از این باشد. هرچند که می‌بایست با انجام اصلاحات اساسی و ایجاد درآمد پایدار از نیاز به انتشار حجم بالای اوراق برای جبران کسری بودجه اجتناب می‌شد ولی با فرض نبود سایر گزینه‌ها در صورتی که هدف سیاستگذار مدیریت نرخ سود باشد می‌توان با اتخاذ تدابیری که موجب ایجاد تقاضای مازاد در بازار اوراق شود از افزایش غیرمتعارف نرخ بهره جلوگیری کرد.
اثر بسیار مخرب انتشار اوراق پیش‌فروش نفت بر پایداری بدهی‌های دولت
۳. پایداری بدهی دولت: یکی از دلایلی که در توجیه روش اوراق پیش‌فروش نفت مطرح شده است بحث پایداری بدهی‌های دولت است. بدین صورت که به منظور جلوگیری از افزایش بدهی‌های دولت در اثر انتشار انواع اوراق مالی اسلامی فعلی و در نتیجه ناپایدار شدن بدهی‌های دولت، فروش اوراق مبتنی بر نفت پیشنهاد شده است. اما در واقع این سیاست پیشنهادی اثر بسیار مخربی بر پایداری بدهی‌های دولت به همراه خواهد داشت. در یک محاسبه ساده با فرض افزایش ۵۰ درصدی قیمت نفت (از حدود ۴۰ به ۶۰ دلار) و تداوم رشد نرخ ارز به میزان یک سال گذشته، اوراق پیش‌فروش نفت در زمان سررسید، بازدهی حدود ۲۰۰ درصد خواهند داشت و نرخ هزینه دولت برای تأمین مالی بسیار بالا خواهد بود.
سه برابر شدن تعهدات دولت برای اوراق پیش‌فروش نفت در طی دو سال
مطابق با سناریو توضیح داده شده در بالا تعهدات دولت برای اوراق پیش‌فروش نفت در طی دو سال در حدود سه برابر خواهد شد. برای مثال با فروش اوراق پیش‌فروش به میزان ۱۰۰ هزار میلیارد تومان در سال ۱۳۹۹، دولت در سال ۱۴۰۱ با حدود ۳۰۰ هزار میلیارد تومان تعهد سررسید شده مواجه خواهد شد. هزینه‌های بالای تأمین مالی به این روش که در صورت تداوم روند فعلی بیشتر از نرخ تورم نیز خواهد بود موجب خواهد شد که نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی(GDP) که به عنوان شاخصی از پایداری بدهی به آن اشاره می‌شود به صورت شتابان افزایش یابد (در شرایط فعلی علی‌رغم افزایش میزان انتشار اوراق با توجه به کمتر بودن نرخ سود در مقایسه با تورم، این شاخص با سرعت کمتری در حال افزایش است) »
در ادامه گزارش این مرکز پژوهشی، سایر آثار و تبعات اجرای پیشنهاد مطرح شده توسط دولت برای انتشار اوراق پیش فروش نفت مورد بررسی قرار گرفته که به شرح زیر است:
تبعات منفی انتشار اوراق پیش فروش نفت بر سایر بازارهای مالی
۱. اثرگذاری بر سایر بازارها: از منظر اثرگذاری بر سایر بازارها، انتشار اوراق پیش‌فروش نفت با تضمین حداقل سودی معادل نرخ سپرده‌های بلندمدت بانکی بیشترین اثر را بر تبدیل این نوع سپرده‌ها به اوراق مذکور خواهد داشت و با مصرف منابع حاصله توسط دولت سیالیت نقدینگی افزایش نیز خواهد یافت. از سوی دیگر بانک‌ها برای حفظ سپرده‌های خود مجبور به افزایش نرخ سود سپرده خواهند بود. به علاوه با توجه به کاهش جذابیت اوراق مالی اسلامی متعارف در مقابل اوراق پیش‌فروش نفت، تقاضا برای اوراق مالی ـ اسلامی کاهش یافته و موجب افزایش شدید نرخ سود اوراق مالی اسلامی از جمله اوراق منتشره از سوی دولت خواهد شد.
شرایط قانونی لازم برای صادرات نفت توسط سایر نهادها فراهم است
۲. تأثیر بر شرایط صادرات نفت: یکی از مواردی که ممکن است به عنوان مزایای اوراق پیش‌فروش نفت عنوان شود فراهم شدن بستر صادرات نفت توسط نهادهای غیردولتی و در نتیجه افزایش صادرات نفت باشد. بررسی قوانین مصوب و ظرفیت‌های فعلی کشور نشان می‌دهد که از این منظر نیز مزیتی برای پیشنهاد مطرح شده قابل تصور نیست. بر اساس بند «و» تبصره (۱) قانون بودجه سال ۱۳۹۹ ظرفیتی فراهم شده است که اشخاص حقیقی و حقوقی بتوانند با خرید اوراق دولتی که سر رسید آن زودتر از خردادماه ۱۴۰۰ باشد به میزان ارزش اسمی اوراق (بدون تنزیل) و به قیمت بورس انرژی نفت جهت صادرات تحویل بگیرند. این سازوکار علاوه بر تخفیف‌های مرسوم، نرخ تنزیل اوراق را نیز به میزان تخفیف افزوده است و در صورت اجرا امکان ورود بخش‌های غیردولتی را به صادرات نفت فراهم کرده است. لذا در صورت وجود ظرفیتی برای صادرات نفت توسط سایر نهادها، در حال حاضر نیز می‌توان از آن استفاده نمود.
انتقال بار مالی بالای تسویه اوراق پیش‌فروش نفت به دولت بعدی
۳. افزایش هزینه تأمین مالی دولت و انتقال بازپرداخت به دولت بعد: با توجه به مطالب پیشین، پیشنهاد مطرح شده از منظر هزینه‌های تأمین مالی (نرخ سود)، در مقایسه با انتشار اوراق مالی اسلامی هزینه‌های بسیار بالاتری را به دولت تحمیل خواهد کرد. این موضوع در کنار در نظر گرفتن سررسید حداقل دو سال برای اوراق مذکور بار مالی زیادی را در ابتدای دوره به دولت آتی تحمیل خواهد کرد و موجب کاهش ابتکار عمل قوه مجریه در آن بازه زمانی خواهد شد.
احتمال بالای Rollover شدن اوراق پیش‌فروش نفت
۴. خطر کاهش شدید اعتبار دولت در صورت Rollover کردن اوراق نفت: از منظر اعتبار دولت ریسک نکول اوراق پیش‌فروش نفت برای دولت قابل توجه است. زیرا در صورت تداوم تحریم‌ها و عدم امکان صادرات یا افزایش ظرفیت پالایش نفت در دو سال آینده، در تاریخ سررسید نفت تحویلی برای خریداران اوراق هیچ کاربردی ندارد. لذا دولت خودش اوراق پیش‌فروش نفت را تسویه خواهد کرد. در صورتی که این تسویه از محل فروش اوراق پیش‌فروش نفت جدیدی انجام شود (به عبارتی Rollover کردن اوراق نفت)، بی‌اعتباری بسیار شدیدی برای دولت به دنبال خواهد داشت.
باید در نظر داشت در صورت عدم موفقیت دولت برای فروش اوراق جدید در زمان سررسید (Rollover کردن اوراق نفت) و به دلیل حجم بالای تعهدات، امکان بازپرداخت آن از محل بودجه وجود ندارد و در نتیجه امکان نکول زیاد خواهد بود.
مختل شدن برنامه ریزی تولید نفت کشور
۵. ایجاد اختلال در برنامه‌ریزی تولید نفت: علاوه بر موارد مذکور، پیشنهاد مطرح شده برنامه ریزی برای تولید و استخراج نفت را در حد یک میلیون بشکه نفت در روز با نوسان مواجه خواهد کرد و در زمان سررسید و بازه تعیین شده برای تحویل نفت، مشخص نیست که شرکت ملی نفت مکلف به عرضه این مقدار نفت است یا اینکه خریدار اقدام به دریافت فیزیکی نفت نخواهد کرد و شرکت ملی نفت می‌بایست با کاهش میزان استخراج نفت یا ایجاد امکان ذخیره‌سازی مبادرت به مدیریت این نوسانات کند.
شدید آسیب‌پذیری کشور در مقابل تحریم نفتی
۶. افزایش وابستگی به نفت و آسیب‌پذیری در مقابل تحریم نفتی: این راهکار به علت پیش‌فروش نفت و استفاده از منابع آن در سال جاری از یک سو وابستگی به منابع حاصل از نفت را در سال جاری افزایش می‌دهد و از سوی دیگر وابستگی و آسیب‌پذیری کشور در مقابل تحریم‌های نفتی را در سال‌های سر رسید این اوراق به شدت افزایش می‌دهد. به عنوان مثال، در سال ۱۴۰۱ دولت مستقر از یک سو تأمین منابع لازم برای بودجه خود را در گرو صادرات نفت می‌بیند و از سوی دیگر خود را با تعهدات نفتی سررسید شده‌ای معادل حدود یک میلیون بشکه در روز مواجه می‌بیند که راهکار تسویه آن فراهم شدن امکان صادرات نفت خواهد بود.
۷. سلب صلاحیتهای تقنینی و نظارتی مجلس: در صورت تصویب این طرح در شورای هماهنگی اقتصادی، به نظر می‌رسد همان مسیری که توسط دولت درباره قانون بودجه سال ۱۳۹۸ طی شد، در مورد قانون بودجه سال ۱۳۹۹ نیز در حال طی شدن است و دولت برای رفع چالش کسری بودجه خود، از مسیر شورای هماهنگی سران سه قوه وارد عمل شده و بودجه مصوب مجلس را اصلاح می‌کند. موضوعی که صلاحیتهای قانونی مجلس در امر تصویب و نظارت بر بودجه را کاهش داده و مورد اعتراض بسیاری از نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی نیز قرار گرفته است.
این در حالی است که منطق حکم می کند که مواردی که تصمیمات نیازمند اصلاح قوانین است، به صورت دو فوریتی توسط دولت به مجلس شورای اسلامی ارسال شود. از سوی دیگر فرایند بررسی پیشنهادات در شورای هماهنگی اقتصادی فرایندی غیرشفاف بوده و حاکمیت را از مشارکت حداکثری نخبگان در ارزیابی این پیشنهاد و ارائه راهکارهای اصلاحی محروم می‌کند.
با توجه به نکات مذکور به نظر می‌رسد از منظر روش تصویب نیز تصویب این پیشنهاد در شورای هماهنگی اقتصادی قابل دفاع نخواهد بود و حتی در صورت وجود فوریت دولت می‌تواند پیشنهاد خود را در قالب لایحه دوفوریتی به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند تا در فرایندی شفاف مورد ارزیابی و تصویب قرار گیرد.
