مرکز پژوهش‌های مجلس: ۴۱درصد رقم بودجه شرکت‌های دولتی غیر واقعی است

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی که به ۸ سوال کلیدی درباره بودجه شرکت‌های دولتی پاسخ داده، اعلام کرده است که ۴۱ درصد رقم بودجه شرکت‌های دولتی، ارقام حسابداری (غیرواقعی) است. در رویداد مرتبط دیگر، ‌رئیس کمیسیون برنامه و بودجه از بررسی بودجه ۱۴۰۰ شرکت‌های دولتی در این کمیسیون خبر داده است.

براساس آنچه ایسنا گزارش کرده است، حمیدرضا حاجی بابایی اظهار کرد: سازمان برنامه و بودجه روز چهارشنبه ۱۴ آبان گزارش بودجه ۱۴۰۰ شرکت‌های دولتی را به مجلس ارائه کرده است، این گزارش امروز، یکشنبه ۱۸ آبان ماه، توسط رئیس مجلس به کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس ارجاع خواهد شد.

وی افزود: بلافاصله پس از دریافت این گزارش، کمیسیون آن را به دیوان محاسبات ارسال می‌کند تا براساس آئین‌نامه داخلی و همچنین براساس مصوبه کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات مجلس، ۱۲ حکم اصلاح ساختار بودجه سال ۱۴۰۰ در آن اعمال شود.

رئیس کمیسیون برنامه و بودجه مجلس تاکید کرد: دیوان موظف است پس از ۲۰ روز، گزارش آن را به کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس عودت کند که همزمان کمیته‌های کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات این گزارش را در دستور کار خود قرار می‌دهند. در این مدت نیز دیوان محاسبات کمیته‌های بررسی لازم را با توجه به احکام اصلاح ساختار بودجه فعال می‌کند.

حاجی بابایی اظهار داشت: با توجه به تبصره ۴ ماده ۱۸۲، آئین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، دولت موظف است، گزارش عملکرد بودجه سال گذشته و صورت‌های مالی حسابرسی شده، بودجه تفصیلی سال جاری و عملکرد ۶ ماه سال جاری تمام شرکت‌های دولتی، بانکها، موسسات انتفاعی وابسته به دولت و شرکت‌ها و موسساتی که شمول حکم بر آنها مستلزم ذکر نام یا تصریح به آنهاست، را در فرصت زمانی مذکور به مجلس ارائه کند.

وی اضافه کرد: منظور شرکتها و موسساتی که مستلزم تصریح نام هستند، شرکتهای وابسته به وزارت نفت، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی، سازمان گسترش صنایع ایران، بیمه مرکزی ایران، شرکت‌های سهامی‌بیمه ایران، بانک مرکزی، بانک ملی، سازمان بنادر و دریانوردی می‌باشند که دولت باید بودجه پیشنهادی سال آینده، آنها وشاخص‌های کلان بودجه را تا ۱۵ آبان، به مجلس ارائه کنند.

پیش‌تر نیز دفتر مطالعات مالیه عمومی‌و توسعه مدیریت مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، در گزارشی با عنوان «پاسخ به برخی پرسش‌های متداول در زمینه بودجه شرکت‌های دولتی» تلاش کرده است در قالب پاسخ دادن به ۸ پرسش مهم و کلیدی درباره بودجه شرکت‌های دولتی، برخی تصورات نادرست در این زمینه را اصلاح کند.

تفاوت تعریف بودجه شرکت‌ها با بودجه عمومی

در گزارش بازوی کارشناسی مجلس در پاسخ به این سوال که «بودجه شرکتهای دولتی چیست؟» آمده است: «اصولاً زمانی که عنوان می‌شود بودجه یک شرکت دولتی X رالس است، تلقی رایجی شکل می‌گیرد مبنی بر اینکه شرکت مذکور X رال در سال مورد نظر خرج خواهد کرد (یا اینکه دولت به شرکت مذکور X رالق منابع اختصاص خواهد داد). این تصور درخصوص بودجه شرکت‌ها دقیق نیست. بودجه یک شرکت در اصل منعکس کننده رقم گردش مالی شرکت در سال مورد نظر است. برخلاف منابع و مصارف بودجه عمومی، منابع و مصارف بودجه شرکت‌های دولتی ناشی از عملیات خود شرکت است.

منابع عبارت است از: درآمدهای شرکت (ناشی از فروش کالا یا خدمات تولیدی شرکت) و سایر وجوه کسب شده در سال مورد نظر مانند تسهیلات بانکی، سود حاصل از سرمایه‌گذاری‌های شرکت و غیره؛

مصارف شرکت نیز عبارت است از: هزینه‌های تولید کالاها و خدمات و مواردی مانند بازپرداخت تسهیلات و وجوهی که شرکت‌ها باید به دولت بپردازند مانند سود سهام و مالیات.

بودجه شرکت عبارت است از: جمع منابع یا جمع مصارف شرکت مورد نظر در یک سال مالی (طبعاً جمع منابع و مصارف برابر بوده، لذا تفاوتی نمی‌کند کدام ملاک قرار گیرد و هردو نشاندهنده حجم گردش مالی شرکت در سال مورد نظر است)».

مقایسه بودجه شرکت‌های دولتی با بودجه عمومی‌فاقد وجاهت است

در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس در پاسخ به این سوال که «آیا می‌توان بودجه شرکت‌های دولتی را با بودجه سایر دستگاه‌های دولتی (بودجه عمومی) مقایسه کرد؟»، آمده است: «همانطور که در پاسخ سؤال پیش عنوان شد، بودجه شرکتها به لحاظ ماهیت با بودجه سایر دستگاههای اجرایی متفاوت است. بودجه شرکتهای دولتی نشاندهنده حجم عملیات شرکت در یک سال است، اما بودجه سایر دستگاههای اجرایی نشاندهنده مبلغی است که دستگاه مورد نظر در سال مزبور از خزانه دولت دریافت و صرف خواهد کرد. لذا مقایسه بودجه شرکتهای دولتی با بودجه سایر دستگاه‌های اجرایی اساساً فاقد وجاهت است. حتی جمع نمودن این دو مبلغ نیز به دلیل تفاوت ماهوی فاقد معناست (هرچند مطابق قوانین کشور ما، رقم بودجه کل کشور از حاصل جمع بودجه عمومی‌و بودجه شرکت‌های دولتی به‌دست می‌آید. لذا بنا به دلایل پیشگفته، اصلاح تعریف بودجه کل کشور در قوانین مربوط ضروری است)».

نقش دولت در تامین مصارف شرکت‌های دولتی

مرکز پژوهش‌های مجلس در پاسخ به این سوال که «چه بخشی از مصارف شرکت‌های دولتی توسط دولت تأمین می‌شود؟» اعلام کرده است: «وجوه پرداختی ازسوی دولت به شرکت‌های دولتی شامل دو بخش است. یک بخش اعتبارات عمرانی است. در اصل دولت معمولاً طرح‌های عمرانی خود را از طریق شرکت‌های دولتی اجرا نموده و اعتبارات عمرانی دولت از طریق این شرکت‌ها به اجرای پروژه‌های عمرانی اختصاص می‌یابد. به عبارت دیگر، شرکت‌های دولتی در این حوزه، درحقیقت عاملیت دولت در اجرای پروژه‌های عمرانی را برعهده دارند (شایان ذکر است که پروژه‌های عمرانی با اعتبارات عمومی‌تنها پروژه‌های عمرانی شرکت‌های دولتی نیست و این شرکت‌ها از محل منابع داخلی خود نیز اقدام به اجرای پروژه‌های عمرانی می‌کنند). این اعتبارات عمرانی، موارد مصرف کاملاً مشخصی داشته و صرفاً در طرحهای عمرانی مربوطه (مطابق پیوست شماره ۱ لوایح بودجه سالیانه) قابل صرف هستند.

غیر از اعتبارات پروژه‌های عمرانی، عمده وجوه پرداختی از خزانه دولت به شرکت‌های دولتی، مبالغ مربوط به پوشش زیان شرکت‌های زیانده (کمک‌زیان) است. جمع کل مبلغ کمک‌زیان در نظر گرفته شده در بودجه سال ۱۳۹۹ حدود سه هزار میلیارد تومان است که حدود ۱۷۰۰ میلیارد تومان از این مبلغ تنها برای صدا و سیما پیش‌بینی شده است. شایان ذکر است منابع عمومی‌بودجه سال جاری حدود ۵۷۰ هزار میلیارد تومان است، لذا عدد سه هزار میلیارد تومان ذکر شده نشان می‌دهد پوشش کمکزیان شرکتهای دولتی بخش اندکی از منابع عمومی‌را به خود اختصاص می‌دهد».

41 درصد رقم بودجه شرکت‌های دولتی، ارقام حسابداری (غیرواقعی) هستند

در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس مجلس در پاسخ به این سوال که «آیا بودجه شرکت‌های دولتی سه برابر منابع عمومی‌است؟»، آمده است: «میزان بودجه شرکت‌های دولتی در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ بالغ بر ۱۴۸۰ هزار میلیارد تومان بوده که ظاهراً حدود سه برابر میزان منابع عمومی‌(۵۷۰ هزار میلیارد تومان) است. این نسبت کم و بیش در سایر سال‌های اخیر نیز تکرار شده است. اما نکته مهم آن است که بخشی از مصارف مندرج در بودجه شرکت‌های دولتی صرفاً از جنس حسابداری بوده و مابه‌ازای آنها مبلغی در عمل خرج نمیشود (دارای ماهیت هزینه واقعی نیستند).

در اصل، بزرگنمایی بودجه شرکت‌های دولتی، ریشه در ارقام مربوط به صادرات و فروش داخلی نفت خام و میعانات گازی دارد که از پرداختن به جزئیات آن صرفنظر کرده و تنها به بیان یک مثال بسنده می‌کنیم: رقم واقعی درآمد شرکت ملی نفت برای سال ۱۳۹۹ حدود ۷۸ هزار میلیارد تومان است در حالی که در بودجه برای این شرکت ۷۱۵ هزار میلیارد تومان درآمد ثبت شده است؛ تفاوت این دو عدد درواقع به منابعی برمی‌گردد که در اختیار شرکت ملی نفت نبوده (مانند سهم دولت و صندوق توسعه ملی از صادرات نفت) اما در صورت‌های مالی این شرکت به‌عنوان درآمد درج می‌شود.
درمجموع ارقام حسابداری (غیرواقعی) منعکس شده در بودجه شرکت‌های دولتی در سال ۱۳۹۹ حدود ۶۰۸ هزار میلیارد تومان است که معادل حدود ۴۱ درصد از کل بودجه شرکتهای دولتی در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ است. با کسر این عدد از رقم ۱۴۸۰ هزار میلیارد تومان بودجه شرکتهای دولتی، به عددی در حدود ۸۷۲ هزار میلیارد تومان می‌رسیم که میتواند به‌عنوان رقم حقیقی بودجه (گردش مالی) شرکت‌های دولتی تلقی شود. لذا این تصور که بودجه شرکت‌های دولتی سه برابر منابع عمومی‌است درحقیقت تصور دقیقی نیست».

برخی هزینه‌های شرکت‌های دولتی قابل کاهش یا صرفه‌جویی نیست

در گزارش این مرکز پژوهش‌های مجلس در پاسخ به این سوال که «آیا می‌توان با درصدی صرفه‌جویی در بودجه شرکت‌های دولتی، درآمد قابل توجهی برای دولت ایجاد کرد؟»، آمده است: «اتخاذ هر سیاستی به‌منظور صرفه‌جویی، پیش از هر چیز نیازمند دانستن میزان هزینه‌های قابل کاهش است. برای رسیدن به این عدد باید ارقامی‌که به‌لحاظ ماهیت نمی‌توان آنها را هزینه تلقی کرد، از سرجمع هزینه‌ها کسر شوند. همانطور که عنوان شد حدود ۴۱ درصد رقم بودجه شرکت‌های دولتی اساساً ماهیت واقعی نداشته و صرفاً به‌صورت حسابداری در صورت‌های مالی شرکت‌ها درج می‌شود، لذا صرفه جویی درخصوص آنها بی‌معنا خواهد بود.

در رابطه با مابقی ۵۹ درصد بودجه شرکت‌های دولتی نیز همانطور که عنوان شد، رقم بودجه شرکت‌های دولتی میزان گردش مالی شرکت‌های مذکور است که لزوماً تمام اقلام زیرمجموعه آن قابل کاهش یا صرفه‌جویی نیست. به‌عنوان مثال بخشی از مصارف شرکت‌های دولتی بازپرداخت تسهیلات، سود سهام پرداختی به دولت و مالیات است که صرفه‌جویی درخصوص آنها موضوعیت نخواهد داشت. در رابطه با بانک‌های دولتی نیز سود پرداختی به سپرده‌گذاران به‌عنوان هزینه‌های بانک در صورت‌های مالی آنها منعکس میگردد. همچنین درخصوص شرکت‌های زیانده، علی‌القاعده منابع حاصل از صرفه‌جویی می‌بایست در وهله اول به پوشش زیان یا زیان انباشته اختصاص یابد. لذا با توجه به ملاحظات فوق وضع قواعدی از جنس صرفه‌جویی در کل هزینه‌های شرکت‌های دولتی دارای منطق کارشناسی نیست».

ایجاد منبع درآمدی برای دولت هدف جانبی صرفه‌جویی در هزینه‌های شرکت‌های دولتی است

مرکز پژوهش‌های مجلس در پاسخ به این سوال که «آیا صرفه‌جویی در هزینه‌های شرکت‌های دولتی امکانپذیر است؟»، اعلام کرده است: «طبعاً هزینه‌های شرکت‌های دولتی نیز مانند هزینه‌های سایر دستگاههای اجرایی با ناکارایی‌هایی مواجه است که نیازمند بررسی دقیق و یافتن راهکارهایی برای صرفه‌جویی حداکثری است. اما نکته مهم، اصلاح دید نسبت به صرفه‌جویی هزینه‌ها در این شرکت‌هاست.
صرفه‌جویی در هزینه‌های این شرکت‌ها می‌بایست با هدف افزایش کارایی و ارتقای عملکرد خود آنها (و نه لزوماً ایجاد منابع درآمدی برای دولت) دنبال شود. بسیاری از شرکت‌های دولتی در حال حاضر به دلایل مختلف از سودآوری کمتری نسبت به پتانسیل‌های موجود خود برخوردارند؛ اصلاح وضعیت این شرکت‌ها می‌بایست با هدف ارتقای عملکرد شرکت در حوزه کیفیت ارائه خدمات، سرمایه‌گذاری و سودآوری انجام پذیرد؛ لذا در این مسیر، ایجاد منبع درآمدی برای دولت می‌تواند یک هدف جانبی قلمداد شود».

چه نهادهایی بر بودجه شرکت‌های دولتی در ایران نظارت می‌کنند؟

در گزارش بازوی کارشناسی مجلس در پاسخ به سوال دیگری درباره شیوه تهیه و نظارت بر بودجه شرکت‌های دولتی در ایران، آمده است: «نظارت بر اجرای بودجه شرکت‌ها در وهله اول در حوزه وظایف هیئت مدیره و در مرحله بالاتر در حوزه وظایف مجمع عمومی‌شرکت است؛ ضمن اینکه سازمان برنامه و بودجه نیز وظیفه نظارت عملیاتی بر اجرای بودجه شرکتهای دولتی را داراست. همچنین دیوان محاسبات کشور به استناد اصل پنجاه‌وپنجم (۵۵) قانون اساسی، به کلیه حساب‌های وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی، شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه‌هایی که به‌نحوی از بودجه کل کشور استفاده میکنند، رسیدگی و حسابرسی می‌کند».

ضرورت استفاده مجلس از ظرفیت قانون الحاق یک تبصره به ماده (۱۸۲) قانون آیین‌نامه داخلی

این مرکز پژوهشی در قالب پاسخ به آخرین سوال یعنی شیوه ورود مجلس به بررسی بودجه شرکتهای دولتی، ضمن اشاره به دلایل در حاشیه قرار گرفتن بررسی بودجه این شرکت‌ها در مجلس و همچنین دلایل غیردقیق بودن ارقام بودجه شرکت‌های دولتی که در پیوست ۳ لایحه بودجه درج می‌شود، استفاده از ظرفیت قانون الحاق یک تبصره به ماده (۱۸۲) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس که در سال ۹۸ به تصویب رسیده را یکی از بهترین راهکارهای ورود مجلس به این موضوع دانسته و توضیحاتی درباره ظرفیت‌های این قانون ارائه داده است.

در بخش «جمع بندی» این گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس با تاکید بر اینکه امکان ایجاد منابع درآمدی قابل توجه برای دولت از محل صرفه‌جویی در کل هزینه‌های شرکت‌های دولتی، تصوری دور از واقعیت است ولی این موضوع به‌معنای بی‌اهمیت بودن صرفه‌جویی و افزایش کارایی در این شرکت‌ها نیست، آمده است: «بنا به دلایل متعدد، عایدی قابل توجهی برای دخل و تصرف مجلس در ارقام ریز بودجه شرکت‌های دولتی، قابل تصور نیست، لیکن مجلس شورای اسلامی‌می‌تواند با استفاده مؤثر از ظرفیت ماده (۱۸۲) آیین‌نامه داخلی مجلس، نقش نظارتی خود را در این حوزه ارتقا دهد.»