مرکز پژوهش‌های مجلس ضمن بررسی نقاط قوت و ضعف کلیات مصوبه کمیسیون تلفیق بودجه ۱۴۰۰ اعلام کرد که باوجود اصلاحات انجام‌شده از سوی کمیسیون تلفیق و عملکرد مناسب‌تر این کمیسیون در مقایسه با سالهای قبل، کسری بودجه سال ۱۴۰۰ به عنوان مهمترین هدف اصلاح لایحه بودجه همچنان حل نشده باقیمانده است.
در بخش خلاصه مدیریتی این گزارش که با عانوان « با عنوان «بررسی لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور ۶۶. کلیات مصوبه کمیسیون تلفیق» منتشر شده است با یادآوری اشکالات اساسی لایحه بودجه ۱۴۰۰ و پیشنهاد اول مرکز پژوهش‌های مجلس مبنی بر رد کلیات بودجه و تکلیف دولت به اصلاح لایحه بودجه آمده است: «با وجود این نمایندگان محترم مجلس با تأیید ضمنی کلیات لایحه بودجه، حرکت به سمت برطرف کردن نقاط ضعف این لایحه در کمیسیون تلفیق را در دستور کار قرار دادند. در این مورد نیز پیشنهاد مرکز پژوهش های مجلس این بود که در صورت تصمیم به تأیید کلیات لایحه بودجه، قبل از این اقدام محورهای مهم اصلاحی به دولت ارائه شده و تأیید رسمی نمایندگان دولت در رابطه با این محورها دریافت شود تا از مواجهه دولت با اصلاحات اساسی انجام شده پیشگیری شود و اصلاحات اساسی با همراهی قوه مجریه دنبال شود.»
نقاط قوت مصوبه کمیسیون تلفیق مجلس
در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس درباره نقاط قوت مصوبه این کمیسیون آمده است:
۱- اصلاح منابع بودجه عمومی دولت: با توجه به ضرورت شناسایی منابع پایدار و تحقق‌پذیر در قانون بودجه سال ۱۴۰۰، بخش قابل توجهی از مصوبات کمیسیون تلفیق به انجام اصلاحات در حوزه منابع بودجه اختصاص یافته است. ازجمله مصوبات مهم این کمیسیون حذف قیمت‌گذاری ترجیحی ارز حاصل از صادرات نفت، گاز و میعانات گازی، حذف معافیت مالیاتی صادرات مواد خام و نیمه‌خام، حذف معافیت مالیات بر ارزش‌افزوده مناطق آزاد، افزایش پلکان‌های مالیات بر حقوق، کاهش معافیت‌های مالیاتی فعالیت‌های کمک آموزشی و هنری، اصلاح نرخ ارز مبنای محاسبه حقوق ورودی، اصلاح نرخ سوخت صنایع پتروشیمی و فولادی و… بوده است که همگی در راستای رانت‌زدایی، جلوگیری از تخصیص نابهینه منابع و افزایش درآمدهای پایدار دولت است. شایان ذکر است که علیرغم اصلاحات مذکور برخی از پیشنهادهای اصلاحی که منابع قابل توجهی نیز برای جبران کسری بودجه ایجاد میکرد، عمدتاً به‌دلیل هزینه‌های سیاسی اصلاحات مذکور، در کمیسیون تلفیق پذیرفته نشد. ازسوی دیگر نیز کاهش عدد مبنای محاسبه فروش نفت (از روزانه ۲.۳ میلیون بشکه به روزانه ۱.۵ میلیون بشکه) و حذف پیش‌فروش نفت، از مصوبات مهم کمیسیون تلفیق در راستای حذف منابع صوری و تحقق‌ناپذیر از بودجه بود که البته با رقم پیشنهادی اطمینان آفرین مرکز پژوهشها که کشور را در مقابل تکانه‌های بیرونی مقاوم می‌ساخت، فاصله داشت. علیرغم اصلاحات ذکر شده، همچنان نگرانی‌های جدی، هم درخصوص حجم کسری بودجه ساختاری و هم درباره میزان تحقق پذیری منابع در نظر گرفته شده وجود دارد که در ادامه ذکر خواهد شد.
۲- اصلاحات انضباطی: بخش دیگری از اقدام‌های مهم کمیسیون تلفیق به تقویت احکام انضباطی و قرار دادن ضمانت‌های اجرایی برای برخی احکام باز میگردد. تقویت جایگاه مجلس در کمیته نظارت بر انتشار اوراق مالی – اسلامی، بسته احکام انضباطی شرکت‌های دولتی، الزام به ثبت کلیه پرداخت‌های حمایتی در سامانه رفاه، اصلاح سازوکار ارجاع کار درخصوص اتمام پروژههای عمرانی نیمه‌تمام، الزام به تکمیل سامانه پاکنا (کارمند ایران)، الزام به برقراری نظام پرداخت به ذینفع نهایی در شرکت‌های دولتی و گزارش‌دهی اعتبارات خارج از شمول و…، مهمترین مصوبات کمیسیون تلفیق در این زمینه هستند».
نقاط ضعف مصوبه کمیسیون تلفیق مجلس
در ادامه گزارش این مرکز پژوهشی با تاکید بر اینکه با وجود اقدام‌های مثبت کمیسیون تلفیق در راستای اصلاح لایحه بودجه سال ۱۴۰۰، همچنان محورهای مهمی از نگرانی‌های مرتبط با لایحه بودجه در مصوبه کمیسیون تلفیق نیز اصلاح نشده و در برخی از موارد نیز مصوبات جدید کمیسیون تلفیق با اشکال‌های اساسی همراه است، درباره نقاط ضعف مصوبه این کمیسیون آمده است:
۱- مصارف بودجه: یکی از محورهای مهم تصمیم‌گیری در رابطه با لایحه بودجه سال ۱۴۰۰، مدیریت هزینه‌های جاری دولت بود که بخش زیادی از بودجه را به‌خود اختصاص داده بود. رشد ۶۰ درصدی هزینه‌های جاری و رشد ۷۶ درصدی اعتبارات اختصاص یافته به فصل جبران خدمات کارکنان دولت از ایرادهای مهم لایحه بودجه بود که ناشی از افزایش حقوق و متناسب سازی‌های صورت گرفته در سال ۱۳۹۹ مازاد بر مجوزهای قانون بودجه (بعضاً به‌صورت غیرقانونی) و در نظر گرفتن نرخ رشد ۲۵ درصدی حقوق شاغلان و بازنشستگان در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ بود. به‌منظور اصلاح این نابسامانی، لازم بود که کمیسیون تلفیق در چند محور اساسی زیر اقدامات اصلاحی را دنبال کند که این موارد علیرغم مطرح شدن پیشنهاد در کمیسیون تلفیق، به تصویب نرسید.
۱-عدم رشد هزینه‌های غیرقابل اجتناب و مداوم حقوق کارکنان و بازنشستگان به میزان مطرح شده توسط دولت برای تمام اقشار. برای مثال رشد ۱۵ درصدی حکم حقوق تا سقف ۳.۵ برابر حداقل حقوق و عدم رشد مازاد دریافتی کارکنان و بازنشستگان می‌توانست به کاهش ۵۰ هزار میلیارد تومانی هزینه‌های غیرقابل اجتناب و مداوم دولت منجر شود. باید توجه داشت که براساس مصوبه فعلی کمیسیون تلفیق و با در نظر گرفتن پلکان‌های جدید مالیاتی، رشد خالص حقوق حکم فردی با دریافتی ۲۰ میلیون تومان نیز ۲۴ درصد خواهد بود.
۲- پیشگیری از رشدهای غیرمتعارف بیش از ۸۵ درصدی حقوق کارکنان دولت از بهمن ماه ۱۳۹۸ و رشد بیش از ۷۰ درصدی بازنشستگان نسبت به خردادماه ۱۳۹۹ (به استثنای افرادی که حکم حقوق ماهیانه آنها درحال حاضر کمتر از ۵ میلیون تومان است). این اقدام می‌توانست از تشدید تبعیض‌های ایجاد شده و افزایش حقوق‌های غیرمتعارف مقامات، گروههای با حقوق بالا در صندوق‌های بازنشستگی کشوری و لشکری و شاغلان بخش سلامت و همچنین اختلاف بین مستمری بگیران سازمان تأمین اجتماعی و سایر صندوق‌ها جلوگیری کند.
۳- در نظر گرفتن احکام کنترلی برای جلوگیری از اقدام مشابه دولت در ماههای ابتدایی سال و افزایش هزینه‌های مستمر حقوق و دستمزد به‌واسطه مجوزهای قانونی یا ابهام‌های موجود در قوانین.
۲- وضعیت کسری بودجه: تحولات مربوط به کسری بودجه از دو منظر نیازمند تحلیل است:
– کسری بودجه ساختاری: یکی از ایرادهای اساسی لایحه بودجه، بالا بودن کسری بودجه ساختاری این لایحه بود که این موضوع در مصوبه کمیسیون تلفیق نیز همچنان ادامه یافت. کسری بودجه ساختاری به این معناست که دولت برای تأمین مخارج خود، چه مقدار نیازمند استفاده از منابع نفتی، استقراض از صندوق توسعه ملی یا فروش اوراق (منابع غیردرآمدی) است. محاسبه این کسری در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ نشانگر رقمی در حدود ۴۵۵ هزار میلیارد تومان (۵۳ درصد کسری ساختاری) و در مصوبه کمیسیون تلفیق در حدود ۵۲۴ هزار میلیارد تومان (۴۸ درصد کسری ساختاری) است. لذا از لحاظ نسبت کسری بودجه به کل مصارف بودجه، وضعیت کسری ساختاری بودجه اندکی بهبود یافته است، اما همچنان بسیار زیاد است. این کسری معادل منابعی است که باید از محل فروش نفت یا استقراض از صندوق یا فروش اوراق جبران شود.
– کسری تأمین نشده (عدم تحقق منابع): پیش بینی وضعیت کسری تأمین نشده بودجه (با همان فروض در نظر گرفته شده برای ارزیابی لایحه بودجه) در جدول زیر ارائه شده است.
کاهش ۱۹ درصدی کسری بودجه تامین نشده
همانطور که در جدول ملاحظه می‌شود، با فرض تحقق میانگین ۹۰ درصدی درآمدها، فروش اموال و واگذاری شرکتها (فرض خوش‌بینانه‌ای که به‌خصوص در رابطه با فروش ۹۵ هزار میلیارد تومان سهام دولت بسیار دور از انتظار است. در ۹ ماه ابتدایی سال ۱۳۹۹ که بیشترین میزان واگذاری سهام دولت در مقایسه با سالهای قبل صورت گرفته، میزان عملکرد این ردیف ۳۴ هزار میلیارد تومان بوده است)، همچنین فرض صادرات ۸۰۰ هزار بشکه نفت و میعانات گازی (فرضی که در تحلیل لایحه بودجه در نظر گرفته شد)، پیش‌بینی مجموع کسری تأمین نشده و انتشار اوراق برابر با ۳۰۴ هزار میلیارد تومان است. این رقم در لایحه دولت ۳۷۵ هزار میلیارد تومان بوده است. در مصوبه کمیسیون تلفیق پیش‌بینی شده است که از ۳۰۴ هزار میلیارد تومان کسری ذکر شده ۱۷۸ هزار میلیارد تومان از محل انتشار اوراق تأمین شود.
شایان ذکر است که همان فروض لایحه در مورد منابع مربوط به بند «و» تبصره «۲» در کمیسیون تلفیق نیز تصویب شده است. این منابع نیز به‌علت محدودیت نقد شدن سهام دولت (واگذاری شرکتها و سهام دولت بابت استمرار متناسب‌سازی و …) با کسری همراه است که در محاسبات فوق وارد نشده است.
