تسهیل گذر و لجستیک در ایران؛ از تصویب مقررات تا ضرورت اصلاح ساختار تصمیم‌گیری

سید مهدی میرحسینی؛ کارشناس ارشد حمل و نقل بین المللی

نگاهی به مصوبه جدید ستاد ملی گذر و چالش تداوم تعدد دستگاه‌های متولی در فرایندهای گمرکی و لجستیکی

گامی مثبت در مسیر تسهیل تجارت، اما نه پایان راه

تصویب‌نامه جدید ستاد ملی گذر با هدف تسریع فرایندهای گمرکی، توسعه حمل یکسره کالا و کاهش توقف در مبادی ورودی و خروجی کشور، اقدامی مثبت در مسیر بهبود فضای تجارت و حمل‌ونقل بین‌المللی ایران است. تأکید بر رویکرد «مرز محل عبور است، نه توقف» نیز بیانگر درک اهمیت زمان، هزینه و قابلیت پیش‌بینی در رقابت میان کریدورهای بین‌المللی است.

با این حال، باید میان تصویب مقررات تسهیل‌گر و ایجاد یک نظام واقعاً تسهیل‌گر تفاوت قائل شد. تجربه فعالان اقتصادی نشان می‌دهد که مشکل لجستیک ایران صرفاً کمبود بخشنامه و دستورالعمل نیست؛ مسئله مهم‌تر، تعدد مراکز تصمیم‌گیری، پراکندگی مسئولیت‌ها، تداخل فرایندهای اجرایی و فاصله میان مقررات مصوب و عملکرد روزمره دستگاه‌هاست.

از این منظر، اهمیت مصوبه جدید را باید نه‌تنها در احکام آن، بلکه در میزان توانایی نظام اجرایی کشور برای تبدیل این احکام به تغییرات ملموس در فرایندهای حمل‌ونقل، ترانزیت و ترخیص کالا ارزیابی کرد.

۱. حمل یکسره و ترانزیت اداری؛ تغییر رویکرد از توقف در مرز به حرکت در زنجیره تأمین

یکی از محورهای مهم مصوبه، پذیرش امکان انتقال کالا از مبادی ورودی و خروجی مجاز به گمرک مقصد و سایر اماکن گمرکی مجاز، فارغ از مقصد درج‌شده در اسناد حمل یا ثبت سفارش، در چارچوب مقررات مصوب است.

همچنین، تعریف گمرک مقصد بر اساس اسناد حمل، ثبت سفارش، قبض انبار، اظهارنامه، درخواست صاحب کالا یا ضرورت‌های لجستیکی، ظرفیت مهمی برای انعطاف‌پذیری بیشتر در مدیریت جریان کالا ایجاد می‌کند.

اهمیت این رویکرد برای شرکت‌های حمل‌ونقل بین‌المللی و فورواردرها روشن است. در نظام لجستیکی کارآمد، مرز نباید به محل انباشت کامیون‌ها، توقف کانتینرها و انتظار برای تکمیل مجموعه‌ای از تشریفات غیرضروری تبدیل شود. مرز باید نقطه عبور کنترل‌شده کالا باشد و عملیات تکمیلی، در صورت امکان قانونی و فنی، به محل مناسب‌تری منتقل شود.

با این حال، انتقال محل انجام تشریفات به‌تنهایی به معنای حذف موانع نیست. اگر فرایندهای اداری، مجوزها و تصمیم‌گیری‌های موازی بدون تغییر به گمرک مقصد منتقل شوند، ممکن است صرفاً محل توقف تغییر کند، نه ماهیت آن.

بنابراین، معیار موفقیت این سیاست نباید صرفاً تعداد محموله‌های منتقل‌شده به گمرک مقصد باشد؛ بلکه باید کاهش واقعی زمان توقف، هزینه‌های مستقیم و غیرمستقیم و میزان عدم قطعیت در فرایند ترخیص و ترانزیت را نیز در بر گیرد.

2-محدود کردن زمان پاسخ‌گویی دستگاه‌ها؛ آزمون واقعی هماهنگی بین‌بخشی

مصوبه در زمینه نمونه‌برداری، حضور دستگاه‌های مجوزدهنده و تعیین مهلت برای بررسی و اعلام نظر، احکام قابل‌توجهی دارد. از جمله، برای شروع نمونه‌برداری مهلت تعیین شده و دستگاه‌های مربوط مکلف شده‌اند در چارچوب مقرر، به‌صورت شبانه‌روزی و با رعایت مهلت‌های پیش‌بینی‌شده اقدام کنند. همچنین برای برخی آزمون‌ها و فرایندهای بررسی، مهلت‌های مشخصی در نظر گرفته شده است.

این احکام از آن جهت مهم‌اند که یکی از مشکلات دیرینه تجارت خارجی ایران، وابستگی زمان ترخیص به پاسخ‌گویی چندین دستگاه با رویه‌ها و زمان‌بندی‌های متفاوت است.

با این حال، تعیین مهلت زمانی روی کاغذ، بدون ایجاد سازوکار عملیاتی برای اجرای آن، کافی نیست. اگر یک دستگاه در مهلت مقرر پاسخ دهد اما دستگاه دیگری به دلیل کمبود نیروی انسانی، نبود تجهیزات آزمایشگاهی، اختلال سامانه یا ابهام در مسئولیت‌ها فرایند را متوقف کند، نتیجه نهایی همچنان تأخیر خواهد بود.

به همین دلیل، اجرای مؤثر مصوبه نیازمند سه اقدام مکمل است:

• مدیریت یکپارچه فرایند : تمام مراحل بررسی، نمونه‌برداری، آزمایش و صدور مجوز باید در یک زنجیره قابل رهگیری تعریف شوند.

• مسئولیت‌پذیری روشن : مشخص باشد که تأخیر در هر مرحله به کدام دستگاه یا واحد اجرایی مربوط است.

• پایش مستمر عملکرد : زمان واقعی انجام هر مرحله ثبت و با مهلت قانونی یا اداری آن مقایسه شود.
در واقع، هماهنگی میان دستگاه‌ها زمانی محقق می‌شود که نتیجه نهایی فرایند، مسئولیت مشترک و قابل‌اندازه‌گیری تلقی شود؛ نه آنکه هر سازمان صرفاً انجام وظیفه داخلی خود را ملاک موفقیت بداند.

۳. کاهش تعدد کنترل‌ها؛ ضرورت عبور از موازی‌کاری به نظارت هوشمند

یکی از نقاط قوت مصوبه، توجه به کاهش موازی‌کاری در نمونه‌برداری و بازرسی است. پیش‌بینی نمونه‌برداری واحد یا مشترک، استقرار تیم‌های بازرسی مشترک، پذیرش متقابل برخی گزارش‌های آزمایشگاهی معتبر و تعیین سازوکار حل اختلافات فنی، ظرفیت مهمی برای کاهش هزینه و زمان ایجاد می‌کند.
در کنار این موارد، ام

کان استفاده از اسناد و مدارک حمل‌ونقل و خرید کالا به‌صورت الکترونیکی نیز می‌تواند از مراجعات غیرضروری و مطالبه مکرر نسخه‌های فیزیکی اسناد جلوگیری کند.

اما مسئله اساسی آن است که تعدد کنترل‌ها صرفاً ناشی از نبود مقررات مشترک نیست؛ بخشی از آن به ساختار سازمانی، استقلال فرایندی دستگاه‌ها، تفاوت سامانه‌ها و فقدان مسئولیت واحد در مدیریت جریان کالا بازمی‌گردد.
اگر هر دستگاه همچنان فرایند خود را مستقل از سایر دستگاه‌ها طراحی و اجرا کند، حتی وجود دستورالعمل مشترک نیز ممکن است به تولید لایه‌ای تازه از هماهنگی‌های اداری منجر شود.

راهکار، جایگزین کردن کنترل‌های موازی با نظارت هوشمند و مبتنی بر ریسک است؛ به این معنا که کنترل‌های ضروری با حفظ الزامات قانونی و بهداشتی انجام شوند، اما از تکرار غیرضروری بازرسی، آزمایش و مطالبه اسناد جلوگیری شود.

البته این رویکرد به معنای حذف نظارت تخصصی یا نادیده گرفتن محدودیت‌های قانونی نیست. هدف باید حذف تکرارهای غیرضروری، نه تضعیف کنترل‌های لازم برای حفاظت از سلامت عمومی، محیط زیست و منافع اقتصادی کشور باشد.

۴. تسهیل ترخیص کالاهای دارای مغایرت؛ فرصت مهم، همراه با ملاحظات حقوقی

مصوبه در ماده ۳ مقرر می‌کند که برخی مغایرت‌ها، از جمله در سال ساخت، کشور سازنده، ارزش، گمرک مقصد و مرز ورود یا اطلاعات ثبت سفارش، به‌خودی‌خود مانع ترخیص کالا نباشند؛ مشروط بر اینکه کالا طبق قوانین و مقررات در زمره کالاهای ممنوعه قرار نگیرد و مشمول عنوان قاچاق نباشد.

این حکم می‌تواند از تحمیل هزینه‌های غیرضروری به صاحبان کالا جلوگیری کند؛ به‌ویژه در شرایطی که مغایرت اطلاعاتی یا اصلاح اسناد، لزوماً به معنای تخلف ماهوی یا تغییر وضعیت قانونی کالا نیست.

در عین حال، باید به دو نکته توجه داشت:

نخست آنکه تسهیل ترخیص به معنای بی‌اثر شدن سایر قوانین و محدودیت‌های حاکم بر واردات نیست. خود مصوبه نیز این تسهیل را به رعایت شرایط قانونی و خارج بودن کالا از شمول ممنوعیت و قاچاق مقید کرده است.

دوم آنکه اصلاح اطلاعات ثبت سفارش، به‌خودی‌خود به معنای تأمین ارز مازاد از سوی بانک مرکزی نیست و مسئولیت تأمین ارز مازاد ناشی از اصلاحات، طبق متن مصوبه، بر عهده صاحب کالا قرار دارد.

از این رو، برای جلوگیری از برداشت‌های متفاوت، لازم است دستگاه‌های اجرایی در اجرای این ماده، میان مغایرت قابل‌اصلاح، تخلف قانونی و مانع واقعی ترخیص تفکیک روشنی قائل شوند. این تفکیک می‌تواند از اعمال سلیقه‌های متفاوت در گمرکات مختلف جلوگیری کند.

۵. ضمانت اجرا؛ از تکلیف اداری تا پاسخ‌گویی قابل سنجش

ماده ۹ مصوبه، دستگاه‌های اجرایی را به انجام تکالیف در بازه‌های زمانی تعیین‌شده ملزم می‌کند و برای عدم انجام وظایف در موعد مقرر، برخورد با مسئولان و کارکنان متخلف را مطابق قوانین مربوط، از جمله قانون رسیدگی به تخلفات اداری، پیش‌بینی کرده است. نظارت بر حسن اجرای مصوبه نیز بر عهده دبیرخانه ستاد ملی گذر قرار گرفته است.
وجود این حکم ضروری است، اما اثربخشی آن به کیفیت سازوکار نظارتی وابسته خواهد بود.

صرف تعیین مسئولیت انضباطی، بدون ثبت دقیق زمان ورود و خروج پرونده‌ها، تعیین منشأ تأخیر و انتشار شاخص‌های عملکردی، ممکن است امکان ارزیابی واقعی اجرای مصوبه را محدود کند.

پیشنهاد می‌شود دبیرخانه ستاد ملی گذر، با همکاری گمرک و سایر دستگاه‌های مرتبط، گزارش‌های دوره‌ای و قابل‌اندازه‌گیری از شاخص‌هایی مانند متوسط زمان توقف کالا در مرز، زمان پاسخ‌گویی هر دستگاه، تعداد بازرسی‌های تکراری، هزینه‌های ناشی از توقف و میزان تحقق مهلت‌های مقرر تهیه کند.

همچنین، باید میان تأخیر ناشی از قصور دستگاه اجرایی و تأخیر ناشی از نقص مدارک، محدودیت‌های قانونی، شرایط اضطراری یا عوامل خارج از اختیار تفکیک قائل شد. چنین تفکیکی هم از مسئولیت‌گریزی جلوگیری می‌کند و هم مانع انتساب ناعادلانه تأخیرها به دستگاه‌ها و کارکنان خواهد شد.

۶. مسئله فراتر از بخشنامه است؛ ضرورت اصلاح ساختار تصمیم‌گیری لجستیک

نکته محوری در ارزیابی این مصوبه آن است که تسهیل واقعی لجستیک، صرفاً با افزودن یا اصلاح مقررات تحقق نمی‌یابد. آنچه در نهایت تعیین‌کننده است، ساختار تصمیم‌گیری و میزان هماهنگی میان دستگاه‌های مسئول است.

در یک زنجیره حمل‌ونقل بین‌المللی، زمان توقف در مرز تنها یکی از مؤلفه‌های هزینه است. قابلیت پیش‌بینی زمان ترخیص، ثبات رویه‌ها،دسترسی به اطلاعات، هماهنگی میان حمل‌ونقل و گمرک، کیفیت خدمات زیرساختی و امکان برنامه‌ریزی برای ناوگان و محموله نیز به همان اندازه اهمیت دارند.
برای مثال، فورواردر یا شرکت حمل‌ونقل بین‌المللی باید بتواند بر مبنای اطلاعات معتبر، زمان تقریبی عبور کالا، هزینه‌های محتمل و الزامات اسنادی را برآورد کند. اگر مقررات در ظاهر تسهیل‌گر باشند اما تفسیر و اجرای آنها در مبادی مختلف متفاوت بماند، مزیت رقابتی مسیر ایران همچنان با عدم قطعیت مواجه خواهد بود.

از این منظر، ستاد ملی گذر باید فراتر از هماهنگی موردی دستگاه‌ها عمل کند و به مرجع پیگیری یکپارچه اصلاح فرایندها تبدیل شود؛ مرجعی که بتواند تعارض‌ها را شناسایی کند، مسئولیت‌ها را روشن سازد، اجرای مصوبات را بسنجد و در چارچوب اختیارات قانونی خود، اصلاحات لازم را پیگیری کند.

این تحول، البته به معنای نادیده گرفتن صلاحیت‌های قانونی دستگاه‌های تخصصی نیست؛ بلکه به معنای هماهنگ کردن این صلاحیت‌ها در راستای یک هدف مشترک و جلوگیری از آن است که پراکندگی مسئولیت‌ها، هزینه تصمیم‌گیری را به فعال اقتصادی منتقل کند.

۷. بخش خصوصی؛ از دریافت‌کننده مقررات تا شریک اصلاح فرایندها

یکی از پیش‌شرط‌های موفقیت سیاست‌های تسهیل‌گر، مشارکت مؤثر فعالان واقعی زنجیره حمل‌ونقل و تجارت خارجی در ارزیابی و اصلاح فرایندهاست.

شرکت‌های حمل‌ونقل بین‌المللی، فورواردرها، کریرها، حق‌العمل‌کاران گمرکی، اپراتورهای پایانه‌ها و صاحبان کالا، هر روز با آثار عملی تصمیم‌های اداری مواجه‌اند. تجربه این مجموعه‌ها می‌تواند نشان دهد که کدام مرحله واقعاً ضروری است، کدام کنترل تکراری است و کدام تأخیر، ریشه در ضعف زیرساخت یا ناهماهنگی سازمانی دارد.

مشارکت بخش خصوصی نباید صرفاً به دریافت نظرات پس از تصویب مقررات محدود شود. ایجاد سازوکار منظم برای دریافت گزارش‌های میدانی، بررسی موارد اختلاف، ارزیابی آثار اقتصادی مقررات و ارائه پیشنهادهای اصلاحی می‌تواند فاصله میان سیاست‌گذاری و اجرا را کاهش دهد.

بدیهی است که این مشارکت باید شفاف، تخصص‌محور و در چارچوب منافع عمومی باشد؛ نه آنکه به امتیازدهی به گروه‌های خاص یا ایجاد مسیرهای ترجیحی برای برخی فعالان اقتصادی منجر شود.
هدف نهایی باید شکل‌گیری محیطی قابل پیش‌بینی، رقابتی و منصفانه برای همه فعالان واجد شرایط باشد.

نتیجه و جمع بندی: سنجش موفقیت با نتیجه، نه تعداد مصوبات

مصوبه جدید ستاد ملی گذر را باید اقدامی مثبت در مسیر تسهیل فرایندهای گمرکی و لجستیکی دانست. پیش‌بینی امکان انتقال کالا به گمرک مقصد، تعیین مهلت برای برخی اقدامات دستگاه‌ها، کاهش نمونه‌برداری‌های تکراری، تسهیل گردش الکترونیکی اسناد و تأکید بر مسئولیت اجرایی، ظرفیت‌هایی هستند که در صورت اجرای صحیح می‌توانند آثار اقتصادی ملموسی داشته باشند.

با این حال، موفقیت این سیاست به میزان تحقق عملی همین ظرفیت‌ها وابسته است.

اگر دستگاه‌ها همچنان مستقل از یکدیگر تصمیم بگیرند، اگر مهلت‌های مقرر بدون پایش مؤثر باقی بمانند، اگر رویه‌های متفاوت در گمرکات استمرار یابند و اگر هزینه ناشی از ناهماهنگی همچنان بر دوش صاحب کالا و شرکت حمل‌ونقل قرار گیرد، هدف نهایی تسهیل لجستیک به‌طور کامل محقق نخواهد شد.

از این رو، اولویت امروز باید حرکت از «تصویب مقررات تسهیل‌گر» به سمت «حکمرانی یکپارچه و پاسخ‌گوی لجستیک» باشد؛ حکمرانی‌ای که در آن، دستگاه‌ها نه‌تنها در حدود وظایف تخصصی خود، بلکه در قبال نتیجه نهایی زنجیره تأمین نیز مسئولیت‌پذیر باشند.

رقابت کریدورهای بین‌المللی با شعار و مصوبه پیروز نمی‌شود؛ معیار واقعی، زمان عبور، هزینه نهایی، ثبات مقررات و اعتماد فعالان اقتصادی است.

در نهایت، اگر قرار است شعار «مرز محل عبور است، نه توقف» به یک واقعیت اقتصادی تبدیل شود، باید این اصل از مبادی ورودی و خروجی به تمام حلقه‌های زنجیره لجستیک تسری یابد؛ از تصمیم‌گیری و صدور مجوز تا حمل، ترانزیت، ترخیص و تحویل نهایی کالا.

تسهیل لجستیک، بیش از هر چیز، به هماهنگی پایدار، شفافیت فرایندها، مسئولیت‌پذیری اجرایی و اراده واقعی برای اصلاح ساختار تصمیم‌گیری نیاز دارد.