تهدید امنیت غذایی با تغییر کاربری اراضی

لیلا ابوالفتحی

تغییر کاربری اراضی کشاورزی پس از کم‌آبی دومین مشکل اساسی کشاورزی ایران محسوب می‌شود. این امر سبب نابودی بخش اعظمی از زمین‌های کشاورزی شده و از دیدگاه امنیت غذایی، خودکفایی و اشتغال پایدار جامه روستایی پیامدهای اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی بسیار حائز اهمیت است. فشار صنعت، گردشگری، بحران کم‌آبی، کاهش حاصل‌خیزی و بهره‌وری بخش کشاورزی، تغییر سبک زندگی روستاییان خلاء قوانینی بازدارنده فساد اداری حفاظت از اراضی کشاورزی را دشوار می‌کند.

مشکلات اقتصادی مردم، درآمد کم، افزایش هزینه‌های زندگی و کشاورزی به صرفه نبودن فعالیت‌های کشاورزی و مشکلات بازاریابی و فروش محصولا داشتن پشتوانه مالی افزایش کاذب قیمت زمین و مسکن از مهم‌ترین عوامل اقتصادی تغییر کاربری است.

۵ استان صدرنشین در تغییر کاربری غیرمجاز استان‌های تهران، البرز، گیلان، مازندران و گلستان است اما متاسفانه آمار دقیق و به روزی در این مورد وجود ندارد و تمام آمار منتشر شده احتمالی است.

هر سال پس از تعیین و اعلام شعار سال از سوی رهبر انقلاب، دیدگاه‌های متعددی برای تحقق شعار در نظر گرفته شده از سوی کارشناسان و صاحب‌نظران بیان می‌شود. امسال نیز در راستای تحقق شعار در نظر گرفته شده اظهارنظرهای مختلفی مطرح شده است.

یکی از کلیدواژه‌های برجسته شده پس از اعلام شعار سال جدید اصطلاح «انقلاب اقتصادی ۱۴۰۰» است که از سوی برخی کارشناسان به کار گرفته می‌شود اما در یکی از بربازخوردترین آن‌ها، دیدگاهی مطرح شده که در شبکه‌های مجازی و رسانه‌ها واکنش‌های متعددی داشت.

دیدگاه و راهکاری که از سوی حجت‌الله عبدالملکی عضو هیأت‌علمی دانشگاه امام صادق(ع)، دکترای اقتصاد و دبیر شورای اقتصاد سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران در توییتر مطرح شده و بر تغییر کاربری زمین‌های کشاورزی تأکید می‌کند.

او در اوایل فروردین امسال در توئیتی پیشنهاد داد: در انقلاب اقتصادی ۱۴۰۰ تغییر کاربری زمین‌های کشاورزی آزاد و در اختیار مالک خواهد بود؛ یعنی مالک زمین کشاورزی می‌تواند روی زمینش فعالیت صنعتی، دامپروری، پرورش طیور و ماهی و حتی ساخت‌وساز کند.

به ازای هر یک درصد تغییر زمین کشاورزی به صنعت، دامپروری یا ساخت و ساز، ۱۲ میلیون شغل جدید ایجاد خواهد شد.

او عنوان کرده است که تاکنون در چارچوب نظام قبل از انقلاب حرکت کرده‌ایم و اکنون لازم است آن چارچوب‌ ضد تولید و خام‌فروشی که از انقلاب آمریکایی‌ها طراحی کرده بودند از بین برود و برای این مهم به انقلابی در عرصه اقتصادی نیاز است.

برخلاف صحبت‌های عبدالمالکی طبق قانون، تغییر کاربری اراضی کشاورزی ممنوع است و جرم‌انگاری شده است.

قانون‌‌گذار به منظور حفظ کاربری اراضی و باغ‌ها و داوم و بهره‌وری آنها از تاریخ تصویب این قانون (سال ۷۴) تغییر کاربری اراضی و باغها در خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرک‌ها جز در موارد ضروری ممنوع است و برای تشخیص موارد ضروری هم کمیسیونی در وزارت جهاد کشاورزی مامور کرد تا با بررسی درخواست‌ها برای تغییر کاربری‌های ضروری مجوز صادر کنند.

در واکنش به این توئیت، بابک مؤمنی، استادیار دانشکده فنی و مهندسی و کشاورزی دانشگاه پیام نور عنوان کرد که نظریه مطرح شده در قالب انقلاب اقتصادی۱۴۰۰ مبنی بر آزاد بودن تغییر کاربری زمین‌های کشاورزی برای رونق اقتصادی به دلیل اشکالاتی که دارد آسیب‌های زیادی بر پیکره کشاورزی وارد خواهد کرد.

در کنار این واکنش‌ها لازم است که به تاکیدات رهبری درباره اهمیت جلوگیری از تغییر کاربری اراضی کشاورزی اشاره شود.

ایشان تیر ۱۳۹۳ در دیدار با اعضای هیأت دولت وقت فرمودند: «نابودی زمین‌های کشاورزی یک خسارت غیرقابل جبران است و باید وزارت جهاد کشاورزی و سازمان حفاظت از محیط زیست به طور جدی با این پدیده برخورد کنند».

۱۷ اسفند ۱۳۹۳ نیز در دیدار با مسئولان و فعالان محیط زیست، منابع طبیعی و فضای سبز فرمودند: «قضیّه‌ خاک از قضیّه‌ آب مهم‌تر است؛ ما مشکل آب هم داریم، مشکل بزرگی هم هست، لکن برای تهیّه‌ آب راه‌های فراوانی وجود دارد؛ برای تهیّه‌ خاک حاصلخیز این راه‌ها دیگر وجود ندارد».

یک نکته مهمی که در این بین وجود دارد این است که تبدیل اراضی زراعی به گلخانه، دامپروری و موارد مشابه تغییر کاربری محسوب نمی‌شود و نیاز به قانون ندارد.

به موجب بخشنامه شماره ۰۲۰/۳۶۱۹ مورخ ۲۰ اسفند ۱۳۹۲ وزیر جهاد کشاورزی، احداث گلخانه، دامداری‌ها، مرغداری‌ها، پرورش ماهی و سایر تولیدات کشاورزی و کارگاه‌های صنایع تکمیلی و غذایی در روستاها و بهینه کردن تولیدات بخش کشاورزی تغییر کاربری محسوب نمی‌شود، پس به نظر می‌رسد که همه بحث بر سر تغییر کاربری به سایر صنایع یا ساختمان‌سازی و به عبارت دیگر ویلاسازی است.

مومنی افزود: حال از تئوریسین این نظریه می‌توان پرسید این است که آیا اصلا به مفهوم آمایش در مدیریت اعتقادی دارد؟ برای مثال چندی بعد عین همین نظریه اختیار نظام بهره‌برداری برای مالک را در مورد شهرنشینان هم بشود مطرح کرد؛ مثلا در زمینی که داخل شهر داریم برای حل مشکل اشتغال، بدون هیچ مانع و نیازسنجی، کاربری مسکونی‌ را به تجاری تغییر دهیم و بدون اجازه از شهرداری طبقه هم‌کف را به واحد تجاری یا صنعتی تبدیل کنیم؟

سیاست‌های نادرست گذشته ما سبب شده امروز ۷۵درصد جمعیت کشور را جامعه شهری تشکیل ‌دهد. این طرح تغییر کاربری که برای تشدید آن معضل حرکت می‌کند، با نگاه صرف اقتصادی می‌تواند در جامعه شهری هم جهش بزرگتری داشته باشد.

روستائیان چه گناهی کرده‌اند که مدیریت مالک‌محور در محیط زندگی‌شان باید جایگزین نظام برنامه‌محور شود؟

مساله دیگری که باید به آن توجه شود این است که ما در کشور کلا ۶.۵میلیون هکتار اراضی زیر کشت آبی داریم و مابقی دیم‌زارهایی است که اصلا قابل مقایسه با بخش اول نیستند.

به لحاظ طبقه‌بندی اراضی هم بر اساس تیپ‌بندی موسسه تحقیقات خاک و آب ۶ رده اراضی در کشور تعریف شده است.

به جز رده‌های اول، تغییر کاربری بقیه آن‌قدر هم که تصور می‌شود دشوار نیست.

در مورد اولی‌ها هم مساله همان خاک حاصلخیزی است که طی میلیون‌ها سال استعداد زراعی و باغی پیدا کرده و معلوم نیست کشت در آن به راحتی قابل جایگزین باشد.

نباید آنقدر راحت بیان شود که ما در کشور محدودیت خاک برای کشاورزی نداریم. اصلاً از کجا معلوم آن زمین هم به لحاظ قرار گرفتن روی گسل، لرزه‌خیزی یا ملاحظات ژئوتکنیکی خاک، استعداد ساختمانی داشته باشد؟

باید توجه کرد که هر دوسوی ماجرا یک کار کاملا تخصصی است که هم اعداد و ارقام مطرح شده در این نظریه را مورد تردید قرار می‌دهد و هم ثابت می‌کند که اینجا خیلی جای اختیارداری مالکانه نیست.

وقتی به مساله منابع پایه و جایگاه مدیریت منابع آب و خاک در توسعه پایدار توجه کنیم به پاسخ این پرسش می‌رسیم. جایگاه مدیریت منابع آب و خاک در این طرح کجاست؟ لازم است به نتیجه تغییر کاربری‌ها به اراضی خوش‌نشین یا صنعتی بدون توجه به نیاز آبی آن توجه کنیم.

چنین واحدهای صنعتی، ویلایی یا حتی کشتزارها یا باید برای تامین نیازهای خود وارد منازعه با حاکمیت شوند یا شاهد سوختن سرمایه‌ها و خسارات جدی به سرمایه‌گذاری اولیه خود باشند.

رئیس کل بازرسی گیلان هم در این زمینه ناکافی بودن درآمد کشاورزان را یکی از مهمترین عوامل تغییر کاربری اراضی کشاورزی دانست و یادآور شد: هزینه بالای تولید محصولات کشاورزی، پرداخت نشدن تسهیلات ارزان قیمت به کشاورزان، ناهمخوانی هزینه و درآمد کشاورزی، حمایت نکردن دولت از کشاورزان و استفاده نکردن از تکنولوژی روز در حوزه کشاورزی از دیگر عوامل است و همچنین با افزایش نجومی قیمت زمین و هجوم غیربومی‌ها برای ویلاسازی هستیم.

معاون حفظ کاربری و یکپارچگی سازمان امور اراضی کشور هم گفته است: ۸۰ درصد از تغییر کاربری‌ها در حریم شهرها و روستاها صورت می گیرد و تنها ۲۰درصد از این تغییر کاربری‌ها در اراضی کشاورزی خارج از حریم انجام می‌شود که این سازمان طبق قانون موظف به برخورد با این تخلفات است.

وی خدمات‌رسانی در حوزه آب و برق و گاز را عامل مهمی در تغییر کاربری زمین‌های کشاورزی عنوان و خاطرنشان کرد: البته برخی از دستگاه‌ها در برخی استان‌ها همکاری خوبی با سازمان انجام می‌دهند اما متأسفانه در برخی موارد نیز شاهد خدمات‌رسانی به ساخت‌وسازهایی هستیم که در اراضی کشاورزی به طور غیرمجاز انجام می‌شود و این کار را برای ما دشوار کرده است.

نیازی یکی دیگر از علل خرد شدن زمین‌های کشاورزی را قانون ارث برشمرد و اضافه کرد: البته در این مورد مباحث متعددی وجود دارد و این موضوعی فقهی است، به هرحال پژوهش‌هایی در این زمینه صورت گرفته است و راهکارهایی ارائه شده است؛ به عنوان مثال اینکه بعد از فوت مالک، زمین در اختیار یکی از ورثه که توانایی و تخصص کشاورزی دارد، قرار بگیرد و این کار زیر نظر دولت انجام شود.

ارزش افزوده بالا؛ عامل مهم تغییر کاربری اراضی کشاورزی است

وی ارزش افزوده اراضی تغییر کاربری یافته را از علل دیگر گرایش به از بین رفتن زمین‌های کشاورزی دانست و گفت: ارزش افزوده بالایی که تغییر کاربری زمین‌های کشاورزی به ویژه در استان‌های شمالی دارد افراد را ترغیب می‌کند که زمین کشاورزی را به ویلا و بنای مسکونی تبدیل کنند.

معاون حفظ کاربری و یکپارچگی سازمان امور اراضی کشور تبدیل روستاهای بالای پنج هزار نفر به شهرها را از دیگر مشکلات عنوان کرد و ادامه داد: تبدیل روستاهای کشور به شهرها باعث می‌شود که قوانین شهرها بر این گونه اراضی حاکم شود.

نیازی گفت: عواملی مانند خروج دام از روستا، نپرداختن به کشاورزی، تهیه نقشه جامع برای شهر و مواردی از این قبیل باعث می‌شود کشاورزی روستا تحت تأثیر قرار بگیرد و در مواردی از بین برود.

لزوم نظارت مراجع واگذارکننده زمین در طرح‌های ملی بر اجرا و تکمیل طرح

احمد موقری، سرپرست معاونت اجتماعی و پیشگیری از وقوع جرم دادگستری کل استان آذربایجان هم افزایش بهای زمین را از جمله علل افزایش تصرف عنوان کرد و علت افزایش بهای زمین، دارایی و ثروت موجود در سطح شهرستان‌ها و سوءاستفاده برخی از سرمایه‌داران و مشارکت مشاوران املاک دانست.

وی افزود: برخی افراد زمین‌های ملی را در قالب طرح‌های ملی اجاره می‌کنند و برای طرح خود وام می‌گیرند اما پس از دریافت وام، اجرای طرح را ادامه نمی‌دهند و رغبتی به تکمیل طرح ندارند که خود ناشی از عدم نظارت مراجع واگذارکننده زمین است.

موقری ادامه داد: تغییر غیرمجاز کاربری اراضی کشاورزی و زراعی، امنیت غذایی مردم را تهدید می‌کند و همه دستگاه‌های دولتی باید دغدغه پیشگیری از تغییر کاربری را داشته باشند.

او بر لزوم نظارت مراجع واگذارکننده زمین در طرح های ملی بر اجرا و تکمیل طرح تأکید کرد.

با سرچ کوتاهی در گوگل در پاسخ به سوالم «که چه راهکاری برای دفاع از اتهام تغییر کاربری وجود دارد» با پاسخ یکی از وکلا مواجه شدم:

یکی از اولین راهکارهای قانونی اعلام گذشت مرور زمان ۳ ساله است چراکه مطابق قانون جرم تغییر کاربری زمین مشمول مرور زمان ۳ سال از تاریخ وقوع جرم است.

راهکار دوم در خصوص دفاع ایراد نسبت به موضوع زمین است با این استدلال که زمین حاضر اساساً قابل کشاورزی نبوده و به علت ویژگی‌های ذاتی غیرقابل کشت و زرع است .

چالش مهم دیگر در این زمینه نادیده گرفتن پیوست فرهنگی آن است. برای پیامدهای سنگین اختلاط فرهنگی جوامع روستایی با شهرنشینانی حتی غیرهم‌استانی و غالباً پایتخت‌نشین که تصمیم به ویلاسازی در این زمین‌ها دارند چه فکری شده است؟

به آثار تغییر سبک معماری، رواج مصرف‌گرایی و چالش‌های متعدد دیگری که روستاهای شمال ایران امروز به شدت از آن آسیب دیده‌اند و با این طرح احتمالا شاهد شیوع سراسری آن خواهیم بود چه باید کرد؟

در پژوهشی شرایط علی شامل مقوله‌های «تفاوت زیاد قیمت زمین کشاورزی با قیمت انواع کاربری‌های دیگر»، «حرص و طمع دلالان و افراد سودجو»، «مشکلات بخش کشاورزی»، شرایط زمینه‌ای شامل «ایرادات و نقاط ضعف سیستم سیاستگذاری و برنامه‌ریزی»، «مشکلات و ایرادات سیستم کنترل و نظارت»، «ایرادات و نقاط ضعف سیستم  قانون‌گذاری»، «کمبودها و نقاط ضعف سازمان جهاد کشاورزی و دستگاه‌های ذیربط»، شرایط مداخله‌گر شامل «خرید و فروش اراضی کشاورزی با قولنامه»، «خرد شدن و پراکنده بودن قطعات اراضی کشاورزی»، «تغییر فرهنگ و وجود مشکلات و نیازهای اجتماعی»، راهبردها شامل «عدم وجود آمایش سرزمین و برنامه جامع حفظ کاربری اراضی کشاورزی»، «تخلف از قوانین و مقررات»، «عدم وجود قوانین و مقررات جامع حفظ کاربری»، «عملکرد ضعیف دستگاه ها و نهادهای متولی امر و نظارتی»، «مدیریت و برنامه‌ریزی ضعیف و نادرست» و «مشکلات استفاده از شهرک‌های صنعتی» و پیامدهای منفی شامل «کاهش تولیدات کشاورزی و امنیت غذایی»، «ایجاد مشکلات اقتصادی، اجتماعی در روستاها، مناطق کشاورزی و مکان­ های احداث ویلا»،«افزایش مشکلات و هزینه جامعه و دولت» و«تخریب و از بین رفتن خاک، اراضی کشاورزی و محیط زیست» و پیامدهای مثبت شامل «احداث و نگهداری باغ در اطراف خانه باغ و ویلاها» و «افزایش ارزش مادی زمین» مطرح شده است.

 بر اساس همین پژوهش عنوان شده است که عوامل اصلی و مستقیم تحت عنوان شرایط علی و عوامل غیرمستقیم تحت عنوان شرایط زمینه‌ای و مداخله‌گر، شرایط لازم را برای ایجاد پدیده تغییرکاربری غیرمجاز اراضی کشاورزی، فراهم می‌آورند اما شرایط کافی نیستند و اگر راهبردها در این فرایند حضور نداشته و نقش خود را ایفا نکنند، این عوامل قادر به بروز این پدیده منفی نخواهند بود.

در اثراین پدیده، پیامدهای منفی غیرقابل جبرانی دربخش کشاورزی و روستاها، ایجاد شده است. پس ضروری‌ترین و اولین اقدام برای حفظ کاربری اراضی کشاورزی، این است که بر اساس آمایش سرزمین جامع، قوانین و برنامه‌های جامع مورد نیاز تدوین و اجرا شود.