خصوصی سازی از حرف تا عمل
لیلا ابوالفتحی
تلاش براي گسترش مالكیت دولتی در دهههاي 1960و 1970با حرکتی اساسی در حدود سالهاي 1980مواجه و دولتها به طور گستردهاي نظارتشان را با افزایش فعالیت بخش خصوصی، به خصوص به منظور تامین خدمات کاهش دادند.
خصوصیسازي در کشورهایی مانند شیلی، انگلستان و نیوزیلند در بعد جهانی انجام گرفت. دولتها در بسیاري از کشورهاي جهان براي انجام اصلاحات در اقتصاد و نظام اداري کشور به سوي خصوصیسازي روي آوردهاند.
چنین به نظر میرسد که مكانیسم عرضه و تقاضا و بازار در شرایط رقابتی باعث به كارگیري بیشتر عوامل تولید، افزایش کارایی عوامل و در نتیجه تولید بیشتر و متنوعتر کالاها و خدمات و کاهش قیمتها خواهد شد. در دو دهه گذشته خصوصیسازي به عنوان یك سیاست مهم اقتصادي براي دستیابی به توسعه اقتصادي مطلوب، کاهش هزینههاي گزاف تولید و رهایی از عملكرد ناکارایي شرکتهاي دولتی مورد پذیرش کشورهاي مختلف از جمله ایران (از سال 1368) بوده است، لیكن این امر از سال 1397با تشكیل سازمان خصوصیسازي و پیشبینی احكام مربوط در قوانین برنامه سوم و چهارم و ابلاغ سیاستهاي کلی اصل 44قانون اساسی ار سوی مقام معظم رهبري و تصویب قانون اجراي اصل 44قانون اساسی به صورت جدي مورد توجه قرار گرفت.
خصوصیسازي واقعی، فرایند انتقال مالكیت امر تجاري از بخش عمومی (دولت) به بخش خصوصی (تاجران) است. در یك مفهوم کلی، خصوصیسازي به انتقال هر وظیفه یا کارکرد دولت از جمله وظایف حكومتی مثل وصول درآمد و اجراي قانون اشاره دارد.
خصوصیسازي در شكل ظاهري عبارت است از فرایندي که طی آن وظایف و تاسیسات بخش دولتی در هر سطحی به بخش خصوصی انتقال داده میشود اما خصوصیسازي در مفهوم حقیقی به اشاعه فرهنگی در کلیه سطوح جامعه، اطلاق میشود که دستگاه قانونگذاري، قواي قضائیه و مجریه و تمامی آحاد یك کشور باور کنند که کار مردم را باید به مردم واگذاشت، یعنی مردم بدون دخالت دولت ملزم به انجام وظایف و مسئولیتهاي مربوط به جامعه خود هستند و هیچ نهاد و قدرتی نمیتواند آنها را از آن جام مسئولیتهایشان باز دارد.
مفهوم خصوصیسازی
واژههاي عمومی و خصوصی در هر جامعه با فرهنگ و زبانی متفاوت میتواند داراي معناي ویژه و منحصر به فردي باشد. با وجود اختلافات معانی در فرهنگهاي گوناگون، هنوز تمیز میان این دو بخش در جوامع مختلف داراي بیشترین منازعات نظري و عملی است.
گاهی اوقات تمایز واقعی میان برخی فعالیتها و نهادها که آیا در حوزه خصوصی قرار دارند یا باید در قلمرو بخش عمومی (دولتی) طبقهبندي شوند، امري اختلافی و مناقشهانگیز است. گاهی اوقات ادعا میشود که این گروه نیمهخصوصی و آن گروه شبهدولتی است. چنین ادعاهایی به طور قطع نمیتواند از پایههاي نظریه علمی برخوردار باشند و گرایشهاي ایدئولوژیكی و منافع گروهی و سیاسی در آن نقش زیادي دارند.
البته در بسیاري از اوقات تببین این که چه امري خصوصی و یا عمومی است، ریشه در رشته تحصیلی و آموزشی افكار و عقاید و فرهنگ و تربیت افراد دارد. بنابراین تمایز میان آنها به حالات فكري افراد متفاوت باز میگردد.
تفاوت میان عمومی و خصوصی منازعاتی را درباره این که هر کرانه با چه عواملی تبیین میشود به وجود میآورد. یكی از مباحث قابل بحث، به موقعیت بازار برمیگردد. از نظر اقتصاددانان محل بازار از لحاظ جوهري، خصوصی است اما از دیدگاه جامعهشناس و یا انسانشناس که با فرهنگ و آداب و رسوم جوامع سر و کار دارند محل بازار از لحاظ جوهري عمومی است. در حالی که اقتصاددانان از تفاوت میان عمومی و خصوصی براي تمایز میان دولت
و بازار استفاده میکنند، تحلیلگرانی که با فرهنگ و قوانین و روابط میان زن و مرد و به طور کلی انسانها سر و کار دارند، حوزه عمومی را براي در برگرفتن بازار و سیاست و در تقابل قرار دادن آن با قلمرو خصوصی خانواده مورد استفاده قرار میدهند؛ بنابراین ملاحظه میشود که تفاوت میان عمومی و خصوصی به حوزه مرزهاي مجادله اخیر معرفت بشري که در برگیرنده اقلام متعددي است برمیگردد.
از طرفی دیگر برخی اوقات، عمومی به کالاها و خدماتی اطلاق میشود که از طرف دولت در اختیار مردم قرار میگیرد و به طور همگانی میتوانند از آنها بهرهمند شوند. پارک عمومی، وسایل نقلیه عمومی، معابر عمومی، کتابخانههاي عمومی و… از آن دستهاند.
گاهی اوقات هم از عمومی، دولت استنباط میشود. یعنی آن دسته از فعالیتهایی که مستقیم از طرف دولت انجام میگیرد، کلیه بخشهاي اقتصادي میتوانند مشمول آن شوند. در ادبیات اقتصادي، مترادف بودن عمومی و دولتی در این بخش مشاهده میشود.
بنابراین وقتی گفته میشود بخش عمومی اقتصاد، یعنی بخشی که کلیه فعالیتهاي درآمدزا و هزینهبر دولت در آن تحقق مییابد.
چنین استدلالهایی معناي دوم خصوصی را برجسته میکند: چرخش از دخالتها و درگیريهاي فردي از جز یعنی از فعالیت عمومی به دغدغههاي خصوصی. در این نوع از عمومی به خصوصی، حرکت از دغدغه مدنی به تعقیب نفع فردي است.
خصوصیسازي همچنین میتواند نوع دیگري از کنارهگیري از کل به جزء را برجسته سازد: مالك شدن غیرقانونی برخی کالاهایی که قبلا در دسترس عامه مردم یا جامعه بود از سوی یك فرد یا گروه خاص. مثل مشارکت ندادن مردم. خصوصیسازي در مفهوم اختصاصی کردن اموال عمومی پیامدهاي آشكاري براي توزیع رفاه دارد.
کشورهاي مختلف معمولا چندین هدف کلی از اجرا و پیگیري برنامههاي خصوصیسازي دارند.
این اهداف عبارتند از:
(1افزایش درآمدهاي دولت
(2ارتقاي کارآیی اقتصادي
(3کاهش مداخله دولت در اقتصاد
(4گسترش مالكیت سهام (یا مالكیت شرکتی(
(5افزایش رقابت
چالشها و مشکلات خصوصیسازی
تجربه بنگاههایی که خصوصی شدهاند نشان میدهد که اهداف کیفی مورد نظر آنگونه که باید تحقق پیدا نكرده و خصوصیسازي به طور کل با چالشها و مشكلاتی روبهرو بوده است.
براي مثال، مرکز پژوهشهاي مجلس در یكی از گزارشهاي خود اعلام کرده است که با توجه به وضع موجود واگذاري سهام شرکتهاي دولتی در صنایع فولاد، چالشهاي متعددي در دستیابی به اهداف سیاستهاي کلی اصل چهل و چهارم از جانب صنعت فولاد وجود دارد.
یكی از این چالشها، نبود بازار سرمایه منسجم و متناسب در کشور براي تجمیع سرمایههاي بخش خصوصی برای سرمایهگذاري در صنایع بزرگ و سرمایهبر از جمله فولاد است.
از طرفی بخش خصوصی که به صورت خاص توانایی سرمایهگذاري در این صنعت را داشته باشد، انگشتشمار است که آنها هم به دلایلی از جمله نبود اطمینان به سیاست هاي اقتصادی دولت و ریسك سرمایهگذاري در کشور، تمایلی به سرمایهگذاري در این صنایع را ندارند.
همچنین، در این گزارش آمده است: مداخله دولت در مدیریت شرکتهاي واگذارشده فولاد، یكی دیگر از معضلات اجراي سیاستهاي کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی در صنایع مذکور است.
به عبارت دیگر، دولت با واگذاري بخشی از سهام شرکتهاي مذکور به مؤسسات و نهادهاي عمومی غیردولتی و شبهدولتیها و نیز واگذاري بخشی از این سهام به این مؤسسات و نهادها بابت رد دیون، عملاً به نوعی مدیریت خود را بر شرکتهاي واگذار شده پابرجا نگه میدارد که این امر به نوبه خود باعث نبود تمایل بخش خصوصی براي سرمایهگذاري در این شرکتها
میشود.
بنابراین یكی از چالشهاي اصلی خصوصیسازي مرتبط با نقش پررنگ شرکتهاي عمومی غیردولتی در خرید سهام واگذار شده و شكلگیري بیش از پیش قدرتهاي اقتصادي شبهدولتی در کنار دولت نیز است.
طبق دیدگاه کارشناسان، شرکتهاي عمدتاً شبهدولتی مانند «شرکت سرمایهگذاري تأمین اجتماعی،» «شرکت سرمایهگذاري مهر اقتصاد ایرانیان» و «صندوقهاي بازنشستگی» بخش عمدهاي از ارزش کل سهام بلوکی واگذار شده را خریداري کردهاند.
در این مورد متخصصان و فعالان اقتصادي و سیاسی بر این باورند در صورتی که همچنان حضور پررنگ و حداکثري شرکتهاي شبهدولتی و نبود حضور جدي بخش خصوصی در خرید سهام شرکتهاي دولتی تداوم یابد نمیتواند به اهداف اصلی خود یعنی افزایش کارآیی و تسریع توسعه اقتصادي منتهی شود و علت اصلی این امر نیز متأثر بودن مدیریت شرکتهاي شبهدولتی از دولت و حاکمیت است.
علاوه بر آن، بخش قابل توجهی از واگذاريها در قالب سهام عدالت بوده است. این نوع واگذاري با خصوصیسازي به شیوه معمول تفاوت دارد. خصوصیسازي به معناي واگذاري مالكیت و مدیریت شرکتهاي دولتی به بخش خصوصی است. این در حالی است که در طرح واگذاري سهام عدالت مالكیت بسیاري از شرکتهاي دولتی به شرکتهاي سرمایهگذاري استانی و سهام شرکتهاي سرمایهگذاري استانی به تعاونیهاي شهرستانی و مردم واگذار میشود.
درواقع، در اینجا نیز با نوعی شبهدولتی شدن اقتصاد روبهرو هستیم. در کنار موارد فوق و طبق گفتههاي کارشناسان میتوان گفت که اگر به دلیل انحصارات طبیعی، کمبود اطلاعات، محدودیت هاي ارزي یا محدودیتهاي تكنولوژیك و … درجه رقابت فعالیتها در یك اقتصاد اندک باشد، تغییر مالكیت دولتی به مالكیت خصوصی موجب افزایش قیمتها و کارآیی نداشتن بیشتر میشود زیرا مالكیت خصوصی انگیزه کمتري در تأمین منافع اجتماعی داشته و تمایل دارد از تنگناهاي اقتصادي، رانت بیشتري را کسب کند.
مزایای خصوصیسازی:
1)ارتقای بهرهوری: دلیل اصلی خصوصیسازي این است که شرکتهاي خصوصی انگیزه مضاعفی براي کاهش هزینهها و ارتقاي بهرهوري دارند. اگر براي یك سازمان دولتی کار میکنید، به زودي متوجه میشوید که مدیران صنعتی در بخش دولتی معمولا در افزایش سود نقش بسزایی ایفا نمیکنند. با این وجود، یك بنگاه خصوصی علاقهمند به افزایش سودآوري است.
(2 دخالت نکردن سیاسی: معمولا دولتها مدیران اقتصادي ضعیفی دارند. دولتها به جاي درک مسائل اقتصادي و تجاري، بیشتر تحت تاثیر انگیزهها و فشارهاي سیاسی هستند. بهعنوان مثال، یك شرکت دولتی ممكن است کارگران مازاد استخدام کند که چندان کارآمد نیستند. دولت ممكن است تمایلی به تعدیل کارگران ناکارآمد به دلیل تبلیغات منفی و تاثیر آن بر زیانهاي اقتصادي احتمالی نداشته باشد.
(3چشمانداز کوتاهمدت:بسیاري از مدیران دولتی فقط به انتخابات بعدي فكر میکنند. بنابراین، ممكن است آنها تمایلی به سرمایهگذاري در زمینه ارتقاي زیرساختها نداشته باشند که در درازمدت منجر به افزایش بهرهوري اقتصادي میشود، زیرا آنها بیشتر نگران پروژههایی هستند که قبل از برگزاري انتخابات از توجیه اقتصادي برخوردارند. کاهش سرمایهگذاري در بخش دولتی آسانتر از خدمات ضروري مانند مراقبتهاي بهداشتی است.
(4سهامداران: یك بنگاه خصوصی همواره از طرف سهامداران براي اجراي کارآمد سیاستهاي خود، تحت فشار قرار میگیرد. اگر شرکت ناکارآمد باشد، ممكن است در معرض تملیك خصمانه ( (takeoverاز سوی سهامداران قرار گیرد. شرکتهاي دولتی از این فشار مبرا بوده، بنابراین ناکارآمدي در آنها بسیار چشمگیر است.
(5افزایش رقابت: غالبا خصوصیسازي منابع دولتی با هنجارشكنی در حوزه سیاستهاي انحصاري همراه است؛ یعنی سیاستهایی که اجازه میدهد شرکتهاي بیشتري براي ورود به صنعت و افزایش رقابت در بازار اقدام کنند. این افزایش رقابت است که میتواند بیشترین انگیزه را براي بهبود کارآیی به همراه داشته باشد. با این حال، خصوصیسازي لزوما باعث افزایش رقابت نمیشود و این موضوع به ماهیت بازار بستگی دارد.
❖ معایب خصوصیسازی :
(1انحصار طبیعی: یك انحصار طبیعی زمانی اتفاق میافتد که تنها یك بنگاه در صنعت مورد نظر کاملا کارآمد باشد. بنابراین هیچ زمینهاي براي رقابت بین چند بنگاه وجود ندارد. در این حالت، خصوصیسازي فقط یك انحصار خصوصی را ایجاد میکند که ممكن است به دنبال تعیین قیمتهاي بالاتر براي سوءاستفاده از مصرفکنندگان باشد. بنابراین بهتر است یك انحصار عمومی داشته باشیم تا یك انحصار خصوصی که با افزایش قیمت از مصرفکننده سوءاستفاده کند.
(2منافع عمومی: صنایع بسیاري وجود دارند که خدمات عمومی ضروري، مانند مراقبتهاي بهداشتی، آموزش و حمل و نقل عمومی را اجرا میکنند. در این صنایع، انگیزه سود نباید هدف اصلی بنگاهها و صنعت باشد. به عنوان مثال، در مورد مراقبتهاي بهداشتی، ترس از خصوصیسازي مراقبتهاي بهداشتی و درمانی به معناي اولویت بیشتر مراقبت از بیمار نسبت به سود است. همچنین، در صنعتی مانند مراقبتهاي بهداشتی، مطمئنا نیازي به انگیزه افزایش سود براي بهبود استانداردها نداریم. هنگامی که پزشكان بیماران را معالجه میکنند بعید به نظر میرسد در صورت دریافت پاداش، سختتر تلاش کنند.
(3چالش مقررات انحصارهای خصوصی: خصوصیسازي باعث ایجاد انحصارهاي خصوصی مانند شرکتهاي آب و شرکتهاي ریلی میشود. این موارد براي جلوگیري از سوءاستفاده از قدرت انحصاري به مقررات نیاز دارند. بنابراین، همچنان نیاز به مقررات دولتی، مشابه شرایط تحت مالكیت دولت است.
(4تقسیم صنایع: در انگلیس، خصوصیسازي ریلی منجر به تقسیم وظایف شبكه ریلی و زیرساختها به شرکتهاي متعدد بهرهبردار شد. این امر به شرایطی منجر شد که مشخص نیست مسئولیت نهایی برعهده چه کسی خواهد بود. به عنوان مثال در سقوط ریل هاتفیلد در انگلیس، هیچکس مسئولیت ایمنی را برعهده نگرفت. شرکتهاي مختلف ریلی تنها پیچیدگیهاي مربوط به ورود و خروج را افزایش داده بودند.
(5شرکتهای کوتاهمدت: بنگاههاي خصوصی نیز ممكن است همانند دولتیها از فشارهاي کوتاهمدت انگیزه بگیرند. آنها ممكن است براي رضایت سهامداران، به دنبال افزایش سود کوتاهمدت و جلوگیري از سرمایهگذاري در پروژههاي بلندمدت باشند. به عنوان مثال، انگلیس دچار سرمایهگذاري نکردن در منابع جدید انرژي است، با این حال شرکتهاي خصوصی به جاي سرمایهگذاري در واحدهاي جدید سعی در استفاده از امكانات موجود دارند.
جمعبندی و نتایج
براساس نكات حاصل از بررسی تجربه کشورهاي مختلف از جمله انگلستان، چك، شیلی، هند، مصر و… در خصوصیسازي میتوان اظهار کرد که اجراي برنامه خصوصیسازي تنها در فضایی که زمینههاي اقتصادي، اجتماعی، سیاسی و عملیاتی لازم و متناسب با آن فراهم باشد فرآیند موفقی است در غیر اینصورت قبل از اینكه مساله را حل کند مشكل خواهد آفرید و نتایج حاصل نشان میدهد که تفاوت معناداري بین عملكرد قبل و بعد از واگذاري وجود ندارد. همچنین بین عملكرد شرکتهاي واگذار شده به بخش خصوصی و شرکتهایی که
دولتی و یا در اختیار بخش عمومی باقی ماندهاند تفاوت معناداري وجود ندارد.
سیاستهاي خصوصیسازي در طول سالیان آیا به نوعی خود دولتی کردن سرمایههاي خصوصی نبوده است؟
با توجه به گستره وسیع خصوصیسازي در کشور ما، مسائل و مشكلات زیادي در این باره مطرح است که یكی از اساسیترین این چالشها، واگذاري بخش عمدهاي از سهام شرکتهاي دولتی به بخش شبهدولتی است. از سوي دیگر به واگذاري سهام شرکتهاي دولتی در قالب سهام عدالت، ترس از تبدیل شرکتهاي سرمایهگذاري استانی و شرکتهاي تعاونی عدالت شهرستانی به نهادهاي شبهدولتی جدید احساس میشود. اینگونه شرکتها نه دولتی هستند که نظارتپذیري دولت، مجلس و سایر نهادهاي نظارتی را پذیرا باشد و نه خصوصی که قواعد حاکم بر رقابتپذیري را رعایت کند. مهمترین پیامد عملكرد فعلی خصوصیسازي در ایران ایجاد اساسی به خصوص براي این بخش از اقتصاد، اشاعه فساد و در نهایت نداشتن یك اقتصاد رقابتی بازار محور است.
* از جمله اساسیترین مباحث در زمینه خصوصیسازي آن است که سیاستگذاران ابتدا به اجماع رسیده باشند که اقتصاد بر اسامی ساز و کار بازار عمل کند. در صورتی که این اصل نهادینه شده باشد، باید تمامی ملزومات آن رعایت شود در حالی که شرایط فعلی اقتصاد کشور ما علامتهاي متناقضی را به اذهان عاملان اقتصادي متبادر میکند. لذا به سختی میتوان هویت تفكر قالب حاکم بر عرصه سیاستگذاري کشور را شناسایی و درک کرد. مثلا در شرایطی که خصوصیسازي در کانون توجه همگان است، تحمیل سهام شرکتهاي دولتی به بخشهاي مختلف از جمله بانكها بابت رد دیون دولت آن هم با قیمتهاي غیرواقعی تحمیلی از سوي دولت صرفا برای تامین منابع درآمدي مورد انتظار دولت از محل فروش سهام شرکتهاي وابسته به آن امري متناقض با اصول و مبانی اقتصاد بازارمحور است. امروزه بخش قابل توجهاي از واگذاريها تنها با هدف تامین کسري بودجه سالانه دولت از محل
اعتبارات حاصل از فروش سهام شرکتهاي دولتی انجام میشود.
نگاهی به عمدهترین واگذاريهاي شرکتهاي دولتی در سالهاي اخیر نشان میدهد اصلیترین برنده این واگذاريها شبهدولتیها بودهاند. از واگذاري سهام بانكها و بیمهها تا فروش بخشی از سهام مخابرت، فولاد و غیره.
نگاهی به عملكرد اجراي سیستهاي کلی اصل 44نشان میدهد تمرکز بیش از هر چیز بر واگذاري شرکتهاي دولتی به هر نحو بوده است. در حالی که سیستهاي اصل 44بر توانمندسازي بخش خصوصی نیز تاکید داشته است. هرچند توان مالی بخش خصوصی در حد شرکتهاي شبهدولتی نیست اما انتظار میرود بخش خصوصی نیز اقدامات عملی از جمله ساماندهی و تجمیع بخش خصوصی در قالب کنسرسیومهایی که توان رقابت با غولهاي اقتصادي شبهدولتی را داشته باشند انجام دهد. از جمله مباحث بسیار ضروري در خصوصیسازي، واگذاري مدیریت واحدهاي اقتصادي دولتی واگذار شده است. این موضوع که شرکتهاي فعال در اقتصاد تحت مالكیت و مدیریت چه کسی هستند و چه اهدافی را دنبال میکنند، در اولویت قرار ندارد، بلكه آنچه مهم است، آزادسازي اقتصاد کشور از بند اقتصاد دستوري و حاکم شدن مكانیزم قیمتها تحت نظارت بازار و گسترش رقابت است.
همچنین حصول موفقیت در امر خصوصیسازي پس از اجراي مرحله اول (آزادسازي) در گرو انتقال مدیریت همراه با مالكیت است. خصوصیسازي بدون انتقال مدیریت در ادبیات اقتصادي مفهومی ندارد.
پس در صورتی میتوان به رسیدن به اهداف خصوصیسازي در کشور امیدوار بود که کانون توجه در این فرآیند از تغییر مالكیت به تغییر مدیریت باشد.
از آنجایی که بخش خصوصی داراي کفایت سرمایهگذاري براي خرید مواد اولیه، تكنولوژي نیروي انسانی و … نیست، حمایت هاي همه جانبه دولت را برای توسعه و تعالی هرچه بیشتر میطلبد. از سوي دیگر، در حالی که مالكیت بنگاه هاي اقتصادي از آن طیفهاي گسترده اعم از دهكهاي پایین جامعه از طریق واگذاري سهام شرکت هاي دولتی به شكل سهام عدالت، نهادهاي شبهدولتی و سرمایهگذاران خصوصی است، همچنان زحمت اداره واحدهاي اقتصادي با دولت و مدیران قبلی است. حتی بخش قابل توجهی از سهام واگذاري که به شكل سهام عدالت واگذار شده به شرکتهاي تعاونی استانی و پس از آن به شرکتهاي تعاونی مرکزي انتقال یافته که همگی با مدیریت دولتی اداره میشود. در این صورت، واحدهاي اقتصادي از قید مقررات دست و پاگیر دولتی رها شده، اما همچنان از امتیازات دولتی برای مدیریت دولتی برخوردار است.
در این صورت نیازي به پاسخگوئی به سازمانهاي مرتبط نیست و بدین ترتیب شخصیت حقوقی خلق شده که علاوه بر برخورداري از مزایاي دولتی از قیود قانونی بخش دولتی رها شده و افسارگسیخته به فعالیت میپردازد. قطعا فساد اداري و مالی گسترده پیامد بلامانع این شرایط خواهد بود.
