سازوکارهای تصویب بودجه در ایران
نظام بودجه‌ریزی کشور به عنوان یکی از ابزارهای مهم مدیریتی دولت به منظور تحقق اهداف تخصیص منابع و تولید کالاها و خدمات عمومی، بازتوزیع درآمد و ایجاد ثبات اقتصادی، دارای نقشی بسیار تعیین‌کننده در سطح اقتصاد ملی است. در این نظام، اهداف و انتظارات از سازمان‌ها و دستگاه‌های اجرایی به طور هماهنگ مشخص و عملیات، فعالیت‌ها و منابع لازم برای دستیابی به اهداف تعیین می‌شود.
محمد کردبچه از کارشناسان بودجه‌ریزی کشور در بخشی از کتاب «بودجه و قاعده‌مندی سیاست مالی» که در راستای انتشار یافته‌های «طرح جامع مطالعات اقتصاد ایران» به همت موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی چاپ و منتشر شده است، به قواعد و سازوکارهای تصویب بودجه در ایران و نظام‌های مالی سایر کشورها پرداخته است.
به گزارش روابط عمومی موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی، کردبچه در این کتاب تصریح می‌کند: بودجه آیینه سیاست‌های دولت است و وجود سازوکارهای مناسب برای تدوین سیاست‌ها و اطمینان‌یابی از همسویی آنها با بودجه‌ای که تدوین می‌شود؛ بسیار مهم و حیاتی است. بنابراین فرآیند بودجه باید از تدوین چارچوب کلان اقتصادی آغاز شود. این چارچوب، حاوی اهداف بودجه‌ای کلان (میزان کسری بودجه، مجموع هزینه‌ها، درآمدها و ..) است و بسته به اینکه مدل به کار رفته دربرآورد آن و آمار و اطلاعات موجود تا چه اندازه کامل و پیشرفته باشد؛ به مفصل، تقریبا مفصل یا ساده تقسیم می‌شود.
البته درجه کامل یا پیچیدگی پیش‌بینی‌های بودجه‌ای به سطح توانمندی‌های فنی و کارشناسی کشورها بستگی دارد، اما با هر سطح از پیچیدگی یا تکامل، هر کشور باید برای بودجه‌ریزی خود چارچوب کلان اقتصادی تدوین کند که این چارچوب باید بر مفروض‌های عینی و واقع‌بینانه بنا شود تا از خوش‌بینی مفرط در برآورد درآمدها و کم برآورد کردن ناگزیر هزینه‌ها مصون باشد. به ویژه باید اطمینان یافت که هزینه‌های ثابت دولت‌ها در پیش‌بینی هزینه‌های جاری نادیده گرفته نشوند.
به منظور دستیابی به بهینگی کامل بودجه در نظام بودجه‌ریزی بینابینی، لازم است قیود و محدودیت‌های مالی و اولویت‌های برآمده از سیاست‌های دولت از همان ابتدا در فرآیند برنامه‌ریزی هزینه‌های دولت گنجانده شود.
معمولا فرایند تدوین بودجه به دو شیوه سازماندهی می‌شود:
۱- رهیافت «بالا به پایین» که نخست، کل منابع در دسترس برای تامین مخارج عمومی در دوره برنامه‌ریزی بودجه مشخص و چارچوب کلان اقتصادی بر مبنای آن تعیین می‌شود و سپس سقف هزینه‌های سالانه در هر بخش، مطابق با اولویت‌های دولت مشخص و به وزراتخانه¬های اجرایی ابلاغ می‌شود.
2- رهیافت «پایین به بالا» که شامل تدوین و برآورد هزینه‌های برنامه‌های مخارج بخشی در دوره برنامه‌ریزی در چارچوب سقف‌های تعیین‌شده برای هزینه‌های هر بخش است.
در حقیقت فرآیند تهیه و تدوین بودجه شامل فعالیت‌های ذیل است:
• تدوین چارچوب کلان اقتصادی
• تهیه و انتشار بخشنامه بودجه
• تهیه بودجه وزارتخانه‌های اجرایی بر مبنای دستورالعمل‌های ابلاغ‌شده
• مذاکرات بودجه‌ای بین وزارتخانه‌های اجرایی و وزارتخانه امور اقتصاد و دارایی
• تصویب پیش‌نویس بودجه در هیأت وزیران
البته زمان‌بندی تهیه بودجه نیز بستگی به خصوصیات هر کشور دارد. کشورهایی که بی‌ثباتی اقتصادی دارند و شاخص‌های اقتصادی آنها به‌سختی برآورد می‌شود، اغلب همان‌هایی است که به مدت بیشتری برای تهیه بودجه نیاز دارند.
تقسیم مسئولیت‌ها در تهیه و تدوین بودجه
کنشگران متعددی در فرآیند تدوین بودجه سالانه نقش دارند، از جمله رکن مرکزی دولت، وزارت دارایی، سازمان مرکزی بودجه‌ریزی و برنامه‌ریزی، وزارتخانه‌های اجرایی و دستگاه‌های استفاده‌کننده. کیفیت بودجه تا حدود زیادی به نحوه هماهنگی عوامل مذکور بستگی دارد.
بدین ترتیب، نحوه تقسیم مسئولیت‌ها و وظایف در تهیه و تدوین بودجه باید مطابق تقسیم وظایف و مسئولیت‌ها در دولت باشد و آشکارا در آیین‌نامه یا دستورالعمل‌های بودجه بیان می‌شود. وزارت دارایی در این باره نقش راهبردی و موثری در فرآیند تهیه بودجه دارد و داشتن قدرت و اختیارات لازم برای این وزارتخانه می‌تواند تضمین‌کننده این امر باشد که اهداف بودجه و سیاست‌ها در تمام مراحل تدوین بودجه، لحاظ و عملیاتی شود.
البته وزارتخانه‌های اجرایی در این فرآیند در خصوص تدوین و اجرای سیاست‌های دولت در بخش خود مسئول و پاسخگو هستند و باید در تدوین و تهیه بودجه خود مشارکت کنند.
در سایر کشورها نیز صرف نظر از میزان تفویض اختیار و خودمختاری داده‌شده به دولت‌های ایالتی و محلی، باید چارچوب روشن و کارآمدی برای اداره روابط دولت مرکزی و دولت‌های محلی و ترتیبات بودجه‌ای میان آنها دیده شود. همچنین برای تنظیم روابط میان سطوح مختلف دولت نیر باید چارچوب قانونی جامعی وجود داشته باشد. البته امکان تهیه قانونی جامع و کامل همیشه فراهم نیست و باید قانونی تدوین شود که تمام شرایط و وضعیت‌های محتمل میان سطوح مختلف دولت در آن پیش‌بینی شود تا اختلافات و کشمکش‌های بودجه‌ای به سادگی مرتفع شود.گام‌های تهیه و تدوین بودجه در ایران
در ادامه می توان به مراحل تهیه و تدوین بودجه در ایران اشاره کرد که همواره به عنوان چالشی مهم برای دولت‌ها مطرح بوده و گاه موفقیت یا عدم موفقیت آن¬ها در گرو چگونگی تدوین و تهیه آن است. این مراحل عبارتند از:
– تهیه چارچوب کلی بودجه برای سال آینده که بر اساس سیاست‌های دولت و قانون ۵ ساله توسعه تدوین می‌شود؛
– تهیه و ابلاغ بخشنامه بودجه که پیش‌نویس آن توسط سازمان برنامه و بودجه کشور تهیه می‌شود و به تصویب شورای اقتصاد یا هیأت وزیران می‌رسد؛
– ارائه پیشنهاد بودجه از دستگاه‌های اجرایی به سازمان برنامه و بودجه؛
– بررسی بودجه‌های پیشنهادی در سازمان برنامه و بودجه؛
– بررسی بودجه‌های پیشنهادی دستگاه‌های اجرایی در دفاتر بخشی سازمان برنامه و بودجه؛
– بررسی احکام و بودجه دستگاه‌های اجرایی در هیإت دولت؛
– تلفیق نهایی و تهیه لایجه بودجه شامل ماده واحده و تبصره‌ها، منابع و مصارف بر حسب دستگاه‌های اجرایی و …
پس از این مراحل نوبت به تصویب بودجه می رسد که در بیشتر کشورها و از جمله ایران از طریق نهاد قوه مقننه انجام می‌شود. در واقع تصویب بودجه اقدامی تشریفاتی برای رعایت احکام قانونی نیست، بلکه قوه مقننه، مناسب‌ترین مرجع برای تأیید حساب‌دهی مالی است. نقش این قوه زدن مهر تأیید برکارهای انجام‌شده نیست، بلکه به عنوان مرجعی برای تصویب اقدام‌های آینده است که اختیارت این قوه در کشورهای مختلف برای تصویب و اصلاح بودجه پیشنهادی نیز متفاوت است.
گام پایانی و نهایی، اجرای بودجه است که در آن، منابع برای اجرای سیاست‌های مورد نظر دولت اختصاص می‌یابد. امکان دارد بودجه‌ای که خوب تهبه و تنظیم شده باشد؛ نامطلوب اجرا شود، اما قطعا اگر بودجه‌ای از ابتدا به شکل نامطلوبی تهیه شده باشد، اجرای مطلوب آن غیر ممکن است که این موضوع اهمیت انجام اقدامات کارشناسی را در تهیه بودجه و استفاده از نظرات افراد خبره و کاردان بیش از پیش آشکار می‌کند.
