«مسئله کارکنان مازاد نیست؛ مسئله حکمرانی سرمایه انسانی است.»

علیرضا جاجرمی؛ مدیرکل توسعه منابع انسانی و پشتیبانی وزارت دادگستری

یکی از بنیادی‌ترین پیش‌شرط‌های موفقیت هر برنامه اصلاحی، تشخیص صحیح مسئله است. تجربه نظام‌های حکمرانی نشان می‌دهد که بخش قابل توجهی از ناکامی سیاست‌های عمومی، نه از فقدان راه‌حل، بلکه از خطا در تعریف و صورت‌بندی مسئله ناشی می‌شود.

از این‌رو، اصلاح نظام اداری، پیش از آنکه پروژه‌ای سازمانی یا مدیریتی باشد، فرآیندی معرفت‌شناختی برای بازشناسی مسئله و بازتعریف نسبت میان واقعیت، ادراک عمومی و سیاست‌گذاری است.

در سال‌های اخیر، هم‌زمان با تلاش دولت برای احصا و بازتعریف مسائل اولویت‌دار نظام اداری، اجرای برنامه‌های اصلاح ساختار، چابک‌سازی دستگاه‌های اجرایی، استقرار مدیریت مبتنی بر عملکرد و ارتقای بهره‌وری، موضوع «ساماندهی سرمایه انسانی دولت» نیز به یکی از محورهای اصلی اصلاحات اداری تبدیل شده است.

در این میان، مفهوم «کارکنان مازاد» به‌تدریج جایگاهی محوری در ادبیات سیاستی و تصمیم‌گیری‌های اجرایی یافته و مبنای طراحی سازوکارهایی برای شناسایی و جابه‌جایی کارکنان میان دستگاه‌های اجرایی قرار گرفته است.

اصل این رویکرد، اگر بر تحلیل دقیق مأموریت‌های دستگاه‌ها، سنجش بار واقعی کار، ارزیابی شایستگی‌ها و نیازهای واقعی نظام اداری استوار باشد، می‌تواند گامی در جهت توزیع متوازن سرمایه انسانی و افزایش کارآمدی دولت تلقی شود.

با این حال، پرسش بنیادین آن است که آیا «کارکنان مازاد» واقعاً مسئله اصلی نظام اداری ایران است، یا آنکه این مفهوم، خود بازتاب نوعی خطا در تشخیص مسئله است؟این پرسش زمانی اهمیت بیشتری می‌یابد که تجربه زیسته شهروندان از بخشی از خدمات عمومی، به شکل‌گیری نوعی ادراک عمومی انجامیده است؛ ادراکی که گاه ناکارآمدی نظام اداری را عمدتاً به انباشت نیروی انسانی یا ضعف کیفیت کارکنان نسبت می‌دهد.

هرچند این برداشت، از برخی واقعیت‌های موجود بی‌تأثیر نیست، اما تعمیم آن به کل بدنه دولت، می‌تواند مرز میان «ادراک عمومی» و «واقعیت کارشناسی» را مخدوش ساخته و سیاست‌گذار را به سمت راه‌حل‌هایی سوق دهد که بیش از آنکه ریشه مسئله را هدف قرار دهند، صرفاً با نشانه‌های آن مواجه می‌شوند.

به نظر می‌رسد پیش از هرگونه تصمیم‌گیری، باید میان سه مفهوم متمایز، اما به‌دفعات خلط‌شده، تمایز قائل شد: «مازاد نیروی انسانی»، «کیفیت سرمایه انسانی» و «بهره‌وری سرمایه انسانی». این سه مفهوم، اگرچه در ظاهر به یکدیگر نزدیک‌اند، اما از حیث مبانی نظری، علل شکل‌گیری و الزامات سیاستی، ماهیت‌های متفاوتی دارند و خلط میان آنها، می‌تواند اصلاحات اداری را از مسیر صحیح خود منحرف سازد.

واقعیت آن است که بسیاری از دستگاه‌های اجرایی، به‌ویژه در حوزه‌های تخصصی و خدمات عمومی، نه با مازاد نیروی انسانی، بلکه با کمبود نیروهای متخصص و توانمند مواجه‌اند. در مقابل، در برخی بخش‌ها، تمرکز نامتوازن کارکنان، استقرار نامناسب منابع انسانی، هم‌پوشانی وظایف و ناهماهنگی میان مأموریت‌ها و ظرفیت‌های موجود مشاهده می‌شود.

از این‌رو، آنچه بیش از هر چیز نیازمند اصلاح است، نه لزوماً تعداد کارکنان، بلکه کیفیت حکمرانی بر سرمایه انسانی و نحوه توزیع، سازماندهی و بهره‌گیری از این سرمایه راهبردی است.

از «نیروی انسانی» تا «سرمایه انسانی»؛ مسئله کجاست؟

از منظر سیاست‌گذاری عمومی، تفاوتی بنیادین میان «تعداد کارکنان» و «بهره‌وری سرمایه انسانی» وجود دارد. کاهش بهره‌وری را نمی‌توان به‌سادگی معادل وجود کارکنان مازاد دانست و از آن، ضرورت کاهش یا جابه‌جایی نیروی انسانی را نتیجه گرفت.

این دو، اگرچه ممکن است در برخی موارد هم‌پوشانی داشته باشند، اما از حیث ماهیت، علل شکل‌گیری و راهکارهای اصلاحی، دو مسئله متفاوت‌اند.واقعیت آن است که در بسیاری از دستگاه‌های اجرایی، مسئله اصلی نه کمبود یا مازاد نیروی انسانی، بلکه ناتوانی نظام اداری در بهره‌گیری مؤثر از ظرفیت‌های موجود است.

تجربه مدیریتی نیز نشان می‌دهد که در بسیاری از سازمان‌های دولتی، بخش عمده ارزش‌آفرینی، حل مسائل و پیشبرد مأموریت‌ها بر دوش گروهی محدود از کارکنان متخصص، متعهد و مسئولیت‌پذیر قرار دارد؛ در حالی که بخش دیگری از ظرفیت‌های انسانی، به دلایل گوناگون، کمتر در مسیر تحقق اهداف سازمانی به‌کار گرفته می‌شوند.

از این‌رو، تعمیم ضعف عملکرد بخشی از کارکنان به کل بدنه دولت، نه با واقعیت‌های میدانی سازگار است و نه می‌تواند مبنای مناسبی برای سیاست‌گذاری باشد.بر همین اساس، مسئله امروز نظام اداری را باید بیش از آنکه در «نیروی انسانی» جست‌وجو کرد، در یک پلتفرم زیرساختی به نام «حکمرانی بر سرمایه انسانی» باید جست. چالش اصلی، نه صرفاً تعداد کارکنان و نه لزوماً کیفیت ذاتی آنان، بلکه کیفیت نظامی است

که وظیفه شناسایی، جذب، به‌کارگیری، توانمندسازی، انگیزش، ارزیابی، جبران خدمت و نگهداشت سرمایه انسانی را بر عهده دارد. هرگاه این نظام نتواند استعدادها را کشف کند، شایستگی را مبنای انتصاب و ارتقا قرار دهد، عملکرد را به‌درستی ارزیابی کند و میان ارزش‌آفرینی و جبران خدمت رابطه‌ای منصفانه برقرار سازد، حتی سرمایه‌های انسانی توانمند نیز به‌تدریج با کاهش انگیزه، فرسودگی شغلی، افت تعلق سازمانی و کاهش اثربخشی مواجه خواهند شد.

از این منظر، بهره‌وری پایین سرمایه انسانی را نباید صرفاً به ضعف کارکنان نسبت داد. در بسیاری از موارد، این پدیده بازتاب ساختارها و نظام‌هایی است که در استقرار شایسته‌سالاری، طراحی مسیرهای رشد حرفه‌ای، ایجاد انگیزه، آموزش اثربخش، ارزیابی عملکرد و تأمین حداقل الزامات معیشتی و حرفه‌ای کارکنان توفیق کافی نداشته‌اند. در چنین شرایطی، آنچه کاهش می‌یابد، صرفاً میزان کار انجام‌شده نیست؛ بلکه سرمایه‌ای از دانش، تجربه، انگیزه، خلاقیت و اعتماد سازمانی است که می‌توانست به افزایش کیفیت حکمرانی و تولید ارزش عمومی بینجامد.

از همین رو، یکی از بنیادی‌ترین خطاهای سیاستی آن است که «بهره‌وری پایین سرمایه انسانی» با «مازاد نیروی انسانی» یکسان انگاشته شود. «کارکنان مازاد» ــ اگر اساساً وجود داشته باشند ــ مسئله‌ای در قلمرو توزیع و ساماندهی منابع انسانی‌اند؛ اما بهره‌وری پایین، بیش و پیش از آنکه به تعداد کارکنان مربوط باشد، بازتاب کیفیت قواعد، سازوکارها و نهادهایی است که رفتار مدیران و کارکنان را هدایت می‌کنند.

به بیان دیگر، اولی مسئله‌ای اجرایی و سازمانی است، اما دومی مسئله‌ای نهادی و حکمرانی است.بر این اساس، اصلاح نظام اداری را نیز نمی‌توان به مدیریت کمّی نیروی انسانی فروکاست. غایت اصلاحات اداری، استقرار حکمرانی کارآمد بر سرمایه انسانی است؛ حکمرانی‌ای که در آن، شایستگی معیار انتخاب، عملکرد مبنای ارزیابی، عدالت اساس جبران خدمت و یادگیری مستمر، نوآوری و مسئولیت‌پذیری، ارزش‌های مسلط سازمانی باشند.

در چنین چارچوبی، جابه‌جایی کارکنان میان دستگاه‌های اجرایی، اگر بر پایه تحلیل مأموریت‌ها، نیازهای واقعی و شایستگی‌های حرفه‌ای صورت گیرد، نه نشانه حذف سرمایه انسانی، بلکه جلوه‌ای از بازآرایی هوشمندانه ظرفیت‌های دولت خواهد بود.از اصلاح سازمان تا بازآفرینی نهاد؛ با این نگاه، مسئله امروز نظام اداری را نمی‌توان صرفاً در سطح سازمان‌ها یا کارکنان جست‌وجو کرد؛ بلکه باید آن را در سطح «نهادها» و قواعدی مورد واکاوی قرار داد که رفتار سازمانی را شکل می‌دهند.

همان‌گونه که در ادبیات نهادگرایی بیان شده است، نهادها «قواعد بازی» هستند و سازمان‌ها «بازیگران» این قواعد. از این‌رو، بسیاری از جوامع نه با کمبود سازمان، بلکه با ضعف نهادهای کارآمد مواجه‌اند؛ زیرا کیفیت عملکرد سازمان‌ها، بیش از آنکه به ساختارهای رسمی وابسته باشد، بازتاب کیفیت قواعدی است که رفتار مدیران و کارکنان را هدایت می‌کنند.

در چنین چارچوبی، بهره‌وری پایین سرمایه انسانی را نیز نباید صرفاً به ضعف کارکنان یا حتی مدیران نسبت داد؛ بلکه باید آن را بازتاب کیفیت نظام نهادی حاکم بر سرمایه انسانی دانست. هرگاه قواعد جذب و شایسته‌گزینی، انتصاب و استقرار، ارزیابی عملکرد، جبران خدمت، ارتقای شغلی، پاسخگویی و نظام انگیزشی، از انسجام، عدالت و کارآمدی لازم برخوردار نباشند، پیامد طبیعی آن، کاهش انگیزه، فرسایش سرمایه انسانی، افت بهره‌وری و تضعیف ظرفیت دولت در خلق ارزش عمومی خواهد بود.

در مقابل، هر اندازه این قواعد شفاف‌تر، عادلانه‌تر و مبتنی بر شایستگی طراحی شوند، سرمایه انسانی نیز امکان بیشتری برای شکوفایی، نوآوری و ایفای نقش مؤثر در تحقق مأموریت‌های عمومی خواهد یافت.بر این اساس، اصلاح نظام اداری را نمی‌توان به جابه‌جایی کارکنان یا اصلاح چند فرایند اداری محدود کرد.

آنچه امروز بیش از هر زمان دیگری ضرورت دارد، «بازآفرینی نهادی حکمرانی سرمایه انسانی» است؛ یعنی بازطراحی قواعد، سازوکارها و مشوق‌هایی که رفتار سازمانی را شکل می‌دهند و میان شایستگی، عملکرد، مسئولیت‌پذیری، یادگیری، انگیزش و جبران خدمت پیوندی پایدار برقرار می‌کنند.

از این منظر و با ملاحظات گفته شده، سیاست شناسایی و جابه‌جایی کارکنان میان دستگاه‌های اجرایی، اگر بر پایه تحلیل مأموریت‌ها، نیازهای واقعی، شایستگی‌های حرفه‌ای و داده‌های معتبر انجام شود، می‌تواند بخشی از راه‌حل باشد؛ اما هیچ‌گاه جایگزین اصلاح قواعد حکمرانی سرمایه انسانی نخواهد شد.

این سیاست زمانی اثربخش خواهد بود که در کنار آن، نگرش ها، شایسته‌سالاری، ارزیابی واقعی عملکرد، پرداخت مبتنی بر عملکرد، توانمندسازی مستمر، نگهداشت نیروهای توانمند و پاسخگویی مدیریتی نیز به ارکان اصلاحات اداری تبدیل شوند.در نهایت، پرسش اساسی این نیست که «آیا دولت کارکنان مازاد دارد یا خیر؟»؛ بلکه این است که «آیا نظام حکمرانی اداری توانسته است از سرمایه انسانی موجود، به‌درستی بهره‌برداری کند؟» پاسخ به این پرسش، مسیر آینده اصلاحات اداری را نیز روشن می‌سازد.

اگر مسئله را در تعداد کارکنان خلاصه کنیم، راه‌حل نیز به کاهش یا جابه‌جایی نیروی انسانی محدود خواهد شد؛ و اما اگر مسئله را در کیفیت حکمرانی بر سرمایه انسانی جست‌وجو کنیم، افق اصلاحات به سوی بازآفرینی نهادی، استقرار شایسته‌سالاری، ارتقای بهره‌وری، افزایش انگیزه، نگهداشت نخبگان و تقویت ظرفیت دولت برای تحقق منافع عمومی گشوده خواهد شد.

از همین‌رو، تحول نظام اداری، به قواعد جدید نیاز دارد؛ قواعدی که شایستگی را معیار انتخاب، عملکرد را مبنای ارزیابی، عدالت را اساس جبران خدمت و سرمایه انسانی را مهم‌ترین دارایی راهبردی دولت بدانند. در چنین صورتی است که می‌توان از «مدیریت منابع انسانی» عبور کرد و به «حکمرانی سرمایه انسانی» و در نهایت، به «بازآفرینی نهادی دولت» دست یافت.