نظام مالیاتی کارآمد، پیشران رفاه، توسعه و عدالت
نظام مالیاتی ایران به عنوان یکی از اصلی‌ترین ابزارهای سیاست مالی که تاثیرات عمیق و گسترده ای بر اقتصاد دارد، دچار مشکلات و نارسایی های بسیاری است.
تعریف نشدن اهداف و چشم‌انداز معین برای گسترش درآمدهای مالیاتی، وجود ناعدالتی مالیاتی و نابرابری در جامعه و نقش ضعیف تنظیم‌گرانه مالیات در اقتصاد کشور، برخی از علائم نشاندهنده ناکارایی نظام مالیاتی است.
علاوه بر این موارد، نظام مالیاتی فعلی به یکی از موانع جدی توسعه کسب و کارها و رونق تولید تبدیل شده است. با توجه به شرایط خاص اقتصاد ایران از نظر تهاجم تحریمی آمریکا و اقتصاد وابسته به نفت، رفع برخی از مسائل ایران به جهت نقش درآمدی و رویکرد حمایت از تولید اولویت دارد.
مالیات به دلیل کارکردهای چندگانه آن، نقش بسیار مهمی در سیاستگذاری‌های اقتصادی (کارکردهای اقتصادی)، تأمین مالی بودجه دولت (کارکرد بودجه‌ای) و تأمین عدالت (کارکرد اجتماعی) دارد.
در شرایط رشد اقتصادی پایین، رشد آرام سرمایه‌گذاری، نرخ بیکاری بالا و وجود نابرابری، سیاست‌های مالیاتی می‌توانند نقش پررنگی را در حمایت از رشد اقتصادی فراگیر بازی کنند. سیاست‌های مالیاتی دلالت مستقیمی بر رشد اقتصادی و همچنین چگونگی توزیع سود حاصل از رشد در بین آحاد جامعه، دارد.
مالیات در اسناد بالادستی کشور نیز از جمله قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، سند چشم‌انداز ۲۰ ساله کشور، سیاست‌های اقتصاد مقاومتی، سیاست‌های کلی نظام در بخش تشویق سرمایه‌گذاری و مالی و برنامه‌های توسعه، به صورت جدی مورد توجه قرار گرفته است.
بر اساس اصل ۱۷ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی اصلاح نظام درآمدهای دولت با افزایش سهم درآمدهای مالیاتی، باید در دستور کار قرار گیرد. چرایی و اهمیت مالیات در این سالها به دلیل وجود خطر کسری بودجه بیش از پیش احساس شده است.
تبیین وضع موجود:
بخشی از نماگرهای اقتصادی که نشانگر وضعیت نظام مالیاتی است و باید به عنوان شاخص مورد توجه قرار گیرد، عبارتند از:
• نسبت هزینه‌های وصول مالیات به مالیات‌های وصول شده
• نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی
• نسبت مالیات به هزینه های جاری
• نسبت مالیات به منابع عمومی بودجه
• میزان فرار مالیاتی
• سهم معافیت‌های مالیاتی از کل اقتصاد کشور
• میزان معوقات مالیاتی
مقایسه نسبت هزینه وصول مالیات در ایران با سایر کشورها نشان می‌دهد که هزینه وصول مالیات در ایران در سطح بالایی قرار دارد و وصول هر ریال مالیات هزینه بالایی را میطلبد. لازم به ذکر است که هزینه وصول مالیات در کشورهایی که دارای سیستم مالیاتی کارامدی هستند از جمله ایرلند، نروژ، اتریش، آمریکا، اسپانیا و کره جنوبی به یک درصد هم نمیرسد.
نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی در سال ۹۸ برای ایران حدود ۵ درصد برآورد شده است در حالی که این شاخص در کشورهای عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD) با میانگین ۳۴.۱۹ درصد در سال ۲۰۱۷ اعلام شده است.
نسبت مالیات به هزینه‌های جاری ایران طی روند ۱۰ سال گذشته رقمی بین ۴۰ تا ۵۰ درصد را نشان می‌دهد که مقایسه این نسبت با برخی از کشورها، حکایت از نقش کم رنگ مالیات در تأمین هزینه‌های جاری دولت دارد. میانگین این نسبت در کشورهای منتخب در سال‌های مختلف بین ۳۶ تا ۹۰ درصد است.
نسبت مالیات به منابع عمومی بودجه همیشه زیر ۴۰ درصد بوده است در حالی که میانگین سهم مالیات از کل درآمدهای دولت در کشورهای منتخب در سال‌های مختلف ۶۴ درصد بوده در این میان، هند با متوسط ۸۴ درصد بیشترین و ژاپن با متوسط ۳۹ درصد پایین ترین سهم مالیات از منابع بودجه عمومی دولت را دارا هستند. در لایحه بودجه ۱۴۰۰ نیز نه تنها اقدامی برای اصلاح ساختار بودجه و نظام مالیاتی صورت نگرفته است، بلکه وضع نسبت به سال‌های گذشته نیز بدتر شده و این سهم به ۲۹.۴ درصد رسیده است.
رقم فرار مالیاتی در کشور بین ۵۰ تا ۱۵۰ هزار میلیارد تومان برآورد شده که البته به دلیل نبود اطلاعات کافی از اقتصاد زیرزمینی این میزان برآورد چندان دقیق نیست و این فرار مالیاتی هم در حوزه مالیات‌های مستقیم و هم در حوزه مالیات‌های غیرمستقیم وجود دارد.
برآوردی که از میزان معافیت‌های مالیاتی در کشور انجام شده است در حدود ۴۰ تا ۴۵ درصد کل تولید ناخالص داخلی کشور است. بر اساس مطالعات دفتر مطالعات و تحقیقات مالیاتی سازمان امور مالیاتی کشور، بدون احتساب معافیت‌های آستانه (موضوع مفاد ماده ۸۴ قانون مالیات‌های مستقیم) و معافیت‌های موضوع مواد ۱۳۲، ۱۴۱ و ۱۴۲ قانون مذکور، ۴۱ درصد از تولید ناخالص داخلی کشور معاف از مالیات است.
به گفته رئیس سازمان بازرسی کل کشور، حدود ۲۱۰ هزار میلیارد تومان معوقات مالیاتی در کشور وجود دارد.
تبیین ریشه ها:
در مورد فرار مالیاتی باید گفت موارد ذیل از اصلی‌ترین عوامل و دلایل زمینه‌ساز فرار مالیاتی در اقتصاد ایران به شمار می‌رود:
• نرخ مالیات
• ﻫﻤﮑﺎری ﺿﻌﯿﻒ ﻧﻬﺎدﻫﺎ و مؤسسات وابسته مانند سازمان امور مالیاتی، تأمین اجتماعی و گمرک
• ﭘﯿﭽﯿﺪﮔﯽ ﻗﻮاﻧﯿﻦ و ﻣﻘﺮرات
• ﻓﻘﺪان ﺳﯿﺴﺘﻢ اﻃﻼﻋﺎﺗﯽ ﮐﺎرآﻣﺪ و پدیده ممیز محوری
• ﮔﺴﺘﺮدﮔﯽ معافیت‌ها و فرهنگ و اﺧﻼق ﻣﺎﻟﯿﺎﺗﯽ
• ﺑﯿﮑﺎری و ﺗﻮرم ﺑﺎﻻ
• ﺳﻄﺢ درآﻣﺪ اﻓﺮاد
• ﺗﻌﺮﻓﻪ ﮐﺎﻻ و ﺧﺪﻣﺎت
ﻓﺮار ﻣﺎﻟﯿﺎﺗﯽ ﻣﺤﺼﻮل ﻣﻘﺮرات و سیاست‌های ناقص و ناکارآمد اﺳﺖ و اصلاح معافیت‌های گسترده مالیاتی، تسریع در به‌کارگیری سامانه جامع مالیاتی و تقویت همکاری نهادهای وابسته از سهل‌الوصول‌ترین برنامه‌های دولت در جلوگیری از پدیده فرار مالیاتی است.
در ایران، فرار مالیاتی عموماً از طریق استفاده از کارت‌های بازرگانی دیگران، صدور فاکتورهای صوری و دو دفتره بودن، حساب‌های اجاره‌ای، دستگا‌ه‌های پوز بی‌هویت، قاچاق کالا، عدم اعلام سود واقعی، فعالیت‌های پنهان اقتصادی، دور زدن قانون، کتمان و عدم ارائه اطلاعات شغلی و ممیز محور بودن سازمان مالیات رخ می‌دهد؛ که به نظر می‌رسد ممیز محوری اصلی‌ترین و شایع‌ترین معضل در مسئله مبارزه با فرار مالیاتی است.
عمده گروه‌هایی که در حال فرار مالیاتی هستند عبارت‌اند از:
• دارندگان کارت‌های بازرگانی اجاره‌ای: آمار و ارقام در مورد فرارهای مالیاتی این گروه متفاوت است اما طی آخرین اظهارنظر از سخنگوی ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز، ۲۸ هزار میلیارد تومان فرار مالیاتی وجود دارد که همه آنها به دلیل صدور کارت‌های یک‌بارمصرف یا همان کارت‌های اجاره‌ای بازرگانی است.
• پزشکان و وکلا: با توجه به برآوردهای صورت گرفته مقدار مالیاتی که دندان‌پزشکان و پزشکان متخصص باید بپردازند ۶ هزار و ۸۰۰ میلیارد تومان اعلام شده است؛ درحالی‌که رقم مالیات پرداختی توسط دندان‌پزشکان و پزشکان متخصص بسیار کمتر از این میزان است. همچنین بنا بر گزارش‌های غیررسمی رقم فرار مالیاتی وکلا حدود ۱۲ هزار میلیارد تومان است.
• ثروتمندان: رئیس سازمان امور مالیاتی کشور طی مصاحبه‌ای با اشاره به درآمد میلیاردی ۳۰۰ هزار نفر و عدم پرداخت مالیات توسط آنها گفت: این افراد میلیاردر درآمد مشمول مالیات دارند و بیش از ۵۰ درصد آنها مؤدی مالیاتی نیستند؛ در واقع این افراد در سازمان امور مالیاتی هیچ پرونده‌ای ندارند.
• مالکان مسکن‌های خالی از سکنه: طبق گزارش مرکز آمار نزدیک ۳ میلیون مسکن خالی از سکنه در کشور وجود دارد که باید مالکان آنها طبق قانون مالیات پرداخت کنند اما به دلیل عدم توانایی در شناسایی این مسکن‌ها، دولت نمی‌تواند از آنها مالیات اخذ کند.
سیستم اطلاعاتی ناکارآمد یکی دیگر از عوامل موثر بر فرار مالیاتی است. در این ارتباط در کشورهای توسعه‌یافته به علت دسترسی دستگاه مالیات‌ستان به اطلاعات درآمدی و معاملاتی افراد حقیقی و حقوقی از جمله اشخاص ثالث، میزان فرار مالیاتی بسیار اندک است.
ولی در کشورهای درحال توسعه، ضعف و نبود همکاری مناسب سیستم بانکی و ثبت نشدن دقیق معاملات و انتقالات موجب شده است مسئولان مربوطه نتوانند اطلاعات دقیقی از درآمد و ثروت افراد به‌دست آورند. شایان ذکر است، الزام ارائه اطلاعات اشخاص ثالث و استفاده کارآمد از این ابزار در کشورهای توسعه‌یافته‌ای همچون کشورهای حوزه اسکاندیناوی (سوئد، نروژ و دانمارک) باعث شده تا فرار مالیاتی در این کشورها در مقایسه با سایر کشورها در سطح پائین‌تری قرار گیرد.
تبیین راهکارها:
راه اندازی سامانه مودیان و همکاری کلیه ارکان نظام حاکمیت برای ارتقای اشراف اطلاعاتی سازمان امور مالیاتی کشور:
در کشورهای دارای نظام مالیاتی پیشرفته، راهکار بنیادین برای اشراف کامل اطلاعاتی نظام مذکور، قرار کرفتن اطلاعات اقتصادی افراد جامعه در اختیار دستگاه مالیات‌ستان از طریق اطلاعات ارسالی اشخاص ثالث همچون نظام بانکی، بیمه ای و سایر دستگاه ها و نهادهای دارنده اطلاعات مذکور است.
اگرچه امکان دریافت اطلاعات مذکور از سوی سازمان امور مالیاتی کشور در قالب پایگاه اطلاعات هویتی، دارایی و عملکردی موضوع ماده (۱۶۹) مکرر قانون مالیات های مستقیم مصوب ۱۳۹۴ فراهم شده است، لیکن به دلیل نبود همکاری مناسب دستگاه ها و نهادهای اجرایی و حاکمیتی در ارسال اطلاعات مورد نیاز سازمان مالیاتی، پایگاه اطلاعاتی مذکور با ضعف اطلاعاتی شدیدی مواجه است.
این در حالی است که اطلاعات پایگاه مذکور به عنوان اطلاعات برون-سازمانی سیستم یکپارچه اطلاعات مالیاتی محسوب شده و سیستم مذکور نیز پروژه کلیدی و به نوعی ستون فقرات طرح جامع مالیاتی است.
با وجود آنکه پروژه طرح جامع مالیاتی از سال ۸۴ آغاز شد اما تا به امروز (سال ۱۴۰۰) هنوز به نتیجه نرسیده است. لذا سازمان مالیاتی برای حل مشکل اطلاعات، رویکرد خود را تغییر داده و با رها کردن طرح جامع، در صدد راهاندازی سامانه مودیان مالیاتی است.
این سامانه که موضوع قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مودیان مصوب سال ۱۳۹۸ است، با ایجاد شفافیت در مبادلات و معاملات اقتصادی، پایگاه اطلاعاتی بسیار قوی و جامعی در اختیار سازمان مالیاتی قرار می دهد که مشکلات طرح جامع مالیاتی را نداشته و با الکترونیکی شدن فرایندها و دریافت داده‌های استاندارد، پوشش گسترده ای بر معاملات خواهد داشت و فرار مالیاتی را به حداقل میرساند.
هدفمندسازی معافیت‌های مالیاتی:
یکی از هزینه‌های اعطای معافیت‌های مالیاتی، زمینه‌سازی این مساله برای سایر مولفه‌های کاهنده درآمد دولت است. مسائلی مانند تبعیض، فساد، نبود شفافیت و فرار مالیاتی در برخی مواقع در معافیت مالیاتی ریشه دارند.
یکی از ابتدایی‌ترین آثار اعطای معافیت‌های مالیاتی، تبعیض و بی‌عدالتی است. تبعیض ناشی از معافیت مالیاتی علاوه بر اینکه زمینه بی‌اعتنایی سایرین نسبت به مقررات مالیاتی و فرار مالیاتی را فراهم می‌آورد، بلکه موجب نبود شفافیت و نبود دسترسی مناسب دولت به اطلاعات مالی و فعالیت‌های اقتصادی معاف از مالیات می‌شود.
نبود شفافیت جدای از فسادزا بودن، موجب انگیزه پیدا کردن مودیانی می‌شود که درآمدهای خود را به سمت فعالیت‌های معاف از مالیات ببرند و به نوعی فرار مالیاتی انجام دهند.
تمامی این هزینه‌ها موجب می‌شود که توان درآمدی دولت کم شده و دولت برای جبران آن مجبور باشد به بخش شفاف فشار بیاورد و بار مالیاتی را به آن تحمیل کند.
از آن‌جا که معافیت‌های مالیاتی بخش عظیمی از اقتصاد کشور را در بر گرفته است، کسب درآمد قابل توجه از مسیر حذف معافیت‌های مالیاتی دور از انتظار نیست. معافیت بخش کشاورزی، معافیت صادرات غیرنفتی، معافیت‌های مالیاتی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی، فعالیت‌های آموزشی، خدماتی و ورزشی، فعالیت‌های فرهنگی، معافیت سود سپرده‌های بانکی و … ظرفیت مناسبی برای مالیات‌ستانی است.
به عنوان نمونه سود سپرده‌های بانکی طبق ماده ۱۴۵ قانون مالیات‌های مستقیم از پرداخت مالیات معاف است. بر اساس برآوردهای مراکز پژوهشی مختلف نظیر مرکز پژوهش‌های مجلس، معاونت پژوهش سازمان مالیات، وزارت اقتصاد و… حذف معافیت مالیاتی این بخش حتی با نرخ پایین، درآمد مالیاتی قابل توجهی را نصیب دولت خواهد کرد.
وزرات اقتصاد با در نظر گرفتن داده‌های سال ۹۴ و با دو سناریوی متفاوت میزان درآمد حذف این معافیت را برآورد کرده است. بر این اساس با نرخ ۲۵ درصدی، بیش از ۳۴ هزار میلیارد تومان و با نرخ ۵ درصدی در حدود ۷ هزار میلیارد تومان درآمد تنها از طریق حذف معافیت مالیاتی سود سپرده‌ها نصیب دولت خواهد شد.
مرکز پژوهش‌های مجلس نیز میزان درآمد حذف این معافیت را بر اساس داده‌های سال ۹۶ و نرخ ۱۰ درصدی، بیش از ۱۶.۵ هزار میلیارد تومان برآورد کرده است.
طبق آخرین آمارها و داده‌های بانک مرکزی و با لحاظ نرخ ۲۰ درصدی، این مالیات بیش از ۴۶ هزار میلیارد تومان برای دولت درآمد خواهد داشت که در مقایسه با سایر منابع درآمدی رقم بسیار بالایی است.
بررسی موارد فوق نشان می‌دهد حذف معافیت‌های مالیاتی غیرهدفمند و ناکارآمد باید به عنوان یک راهکار ضروری و اولویت‌دار در دستور کار حاکمیت قرار گیرد.
اصلاح ضرایب مالیاتی بورس:
اصلاح ضرایب مالیاتی باید با هدف کاهش فشار مالیاتی بر بخش واقعی اقتصاد و در سمت مقابل افزایش درآمدهای مالیاتی از بخش‌های دیگر باشد. به عنوان مثال می‌توان به دلیل اقبال سرمایه‌ها به ورود در بازار بورس با اصلاح برخی ضرایب و نه افزایش فشار بر مردم، درآمد مالیاتی دولت را افزایش داد.
بررسی جزئیات درآمدهای مالیاتی دولت در سال ۹۸ و مقایسه آن با سال ۱۳۹۷ نشان می‌دهد مالیات نقل و انتقال سهام در سال گذشته با رشد ۵۰۵ درصدی از ۶۵۴ میلیارد تومان به حدود ۴هزار میلیارد تومان رسیده است و در سال ۹۹ این رقم به حدود ۱۷ هزار میلیارد تومان افزایش یافته است.
بنابر اعلام سازمان بورس و اوراق بهادار در شهریور سال ۹۸، در هر بار خرید و فروش سهام حدود ۱.۴۳۹ درصد از ارزش سهام کسر شده و به حساب دولت و کارگزاری‌ها واریز می‌شود. بر اساس ماده ۱۴۳ مکرر قانون مالیات‌های مستقیم، ۰.۵ درصد از این رقم سهم دولت بوده و به عنوان مالیات اخذ می‌شود. اما بقیه این رقم که حدود یک درصد است به حساب کارگزاری‌های بورسی طرف خرید و فروش واریز می‌شود.
از آن جا که نباید افزایش نرخ مالیات مانع و یا تنبیهی برای ورود سرمایه‌ها به بازار بورس باشد، باید رقم کلی ۱.۴۳۹ درصدی کاهشی از ارزش سهام را ثابت نگه داشت ولی ترکیب آن را تغییر داد.
با توجه به افزایش معاملات بورسی، کارگزاری‌ها درآمد بیشتری از محل نقل و انتقال سهام بدست می‌آورند. بنابراین کاهش سهم آنها از درآمد نقل و انتقال سهام، خللی برای ادامه فعالیت آنها ایجاد نمی کند.
لذا می‌توان با کاهش سهم کارگزاری‌ها از نقل و انتقال سهام نرخ مالیات نقل و انتقال سهام را به بیش از ۰.۵ درصد ارتقا داد.
چنین تغییری بدون اینکه جذابیت بازار سرمایه را برای سهامداران کم کند می‌تواند درآمد مالیاتی دولت را افزایش دهد. این اقدام نیازمند همکاری سازمان بورس و سازمان امور مالیاتی است تا در سال جاری بتوان بخشی از کسری بودجه را از این محل جبران کرد.
