رضا پدیدار
رئیس کمیسیون انرژی و محیط زیست اتاق تهران
پس از آنکه شورای عالی انرژی کشور به موجب ماده ۵ قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی مصوب سال ۱۳۸۹ و نیز در راستای اجرای سند ملی راهبردی انرژی، موفق به ارائه طرح جامع انرژی کشور شد، سازمان برنامه و بودجه در ۲۹/۱۲/۱۳۹۹ طرح مذکور را با هدف ایفای وظایف و مسئولیت محول و نیز بر اساس حداکثر بهره‌وری در ا ستفاده از منابع انرژی کشور با رویکرد استفاده موثر از انرژی در تمام بخش‌های تقاضا و نیز کاهش تلفات و هدررفت در طرف عرضه انرژی، پتانسیل‌های صرفه‌جویی انرژی و محدودیت‌های منابع مالی سرمایه‌گذاری در بخش انرژی، فعال‌سازی شورای عالی انرژی را اعلام و گزینه «بهینه‌سازی» را به عنوان مسیر آینده انرژی کشور تعیین کرد. این مهم اولین گام موثر در کشور برای طرح جامع انرژی و شکل‌گیری وزارت انـرژی می‌تواند تلقی شود.
به‌خوبی می‌دانیم که انرژی موتور رشد و طی کردن فرآیند صنعتی شدن ، همواره محور تمرکز و حساسیت دولت‌ها بوده است. البته با توجه به تفاوت وضع داخلی و بین المللی کشورها در دسترسی به منابع انرژی، دولت‌ها هم برای به تامین انرژی مورد نیاز خود سیاست‌های متفاوتی اتخاذ کرده‌اند.
لازم به توضیح است که اهمیت تامین انرژی در دنیای مدرن تا بدان جاست که گاه همین سیاست‌های انرژی‌محور، در باره پدیده‌های تاریخی مثل جنگ و صلح و استعمارگری مهمترین توضیح تحلیلی را فراهم می‌آورند. از طرفی از دیدگاه نظری، رابطه بین دولت و بخش انرژی، یکی از موضوعات کلاسیک و اصلی مورد بحث در حوزه اقتصاد سیاسی و همین‌طور سیاست‌گذاری عمومی است. از این رو، به نظر نمی‌رسد که در دنیای امروز کشوری را بتوان یافت که دولت آن در سطوح متفاوت در بخش انرژی دخالتی نداشته باشد. این موضوع به وضع خاص جهان از لحاظ انرژی و ماهیت بخش انرژی بازمی‌گردد که عمیقا با فلسفه وجودی دولت و مسایل سیاسی آمیخته است. حتی اقتصادهای مبتنی بر گرایش‌های نئو کلاسیک بازار‌محور هم حضور حاکمیت و نمایندگی مردم در هر کشور را در عرصه سیاست‌گذاری انرژی با توجه به تبعات بیرونی متعدد که وجود دارد به نوعی توجیه می‌کنند.
در ایران اهمیت و جایگاه بخش انرژی از دو منظر داخلی و بین‌المللی قابل تحلیل است: از منظر داخلی میزان بالای اثرپذیری کشور از مسایل مرتبط با انرژی به خصوص نفت و گاز، چه از منظر ارتباط درآمدی که بیش از ۵۰ درصد از درآمدهای صادراتی کشور حاصل از صادرات نفت خام، فرآورده‌های نفتی و مواد پتروشیمی است، و چه از منظر نقش این منابع در تثبیت جایگاه سیاسی و امنیت ملی ایران، پرداختن حاکمیت به این حوزه را به امری اجتناب‌ناپذیر بدل کرده است . از منظر بین المللی هم ایران از دو جهت در کانون توجه و مرکز تعاملات بین المللی قرار دارد: اولا دسترسی به منابع غنی انرژی و ثانیا موقعیت ژئوپلتیک که در مقوله امنیت تامین و انتقال انرژی، ایران را دارای اهمیتی منحصر به فرد کرده است.
حکمرانی انرژی در ایران شامل اهداف، برنامه‌ها، ساختارها و ابزارهای مختلفی است که در طول زمان تغییرات زیادی داشته اند. از منظر کارکردی – ساختاری، چهار بخش سیاست‌گذاری، تنظیم‌گری، تسهیل‌گری و تصدی‌گری وجود دارد. عمده وظایف سیاست‌گذاری و تنظیم‌گری در حوزه صنعت نفت و گاز بر عهده وزارت نفت و در حوزه صنعت برق بر عهده وزارت نیرو است.
البته بخش انرژی ایران دارای ساختار پیچیده و غیر متمرکز است. بر اساس آخرین بررسی‌ها و مطالعات انجام‌شده در اندیشکده مطالعات و سیاست گذاری ، غیر از این دو وزارتخانه، سازمان انرژی اتمی که متولی ویژه انرژی هسته‌ای است ، وزارت صنعت و معدن و تجارت که در بخش‌های صنایع پتروشیمی و صنایع معدنی مسئولیت دارد، سازمان محیط زیست که در بعضی از حوزه‌ها وظایف آن با بخش انرژی تداخل مستقیم دارد و نهایتا جایگاههای فرابخشی حوزه سیاست‌گذاری دولت همچون شورای عالی انرژی که در بالا بدان اشاره رفت، کمیسیون زیربنایی دولت و ساختار مرتبط در سازمان برنامه و بودجه که اکنون متولی راه‌اندازی شورای عالی انرژی در کشور است، بر پیچیدگی این ساختار درون چتر کلان دولت افزوده است. به علاوه در جایگاه حاکمیتی و فرادولتی هم می‌توان از کمیسیون انرژی مجلس شورای اسلامی، کمیسیون انرژی مجمع تشخیص مصلحت نظام و نیز کمیسیون انرژی ستاد نقشه جامع علم و فناوری در شورای عالی انقلاب فرهنگی بیشتر با تمرکز بر حوزه علم و فناوری، بخش انرژی و نفت و گاز سازمان بازرسی کل کشور از منظر نظارت‌های حقوقی و عملکردی و همین‌طور دبیرخانه شورای عالی امنیت ملی از منظر امنیت انرژی یاد کرد.
در اینجا بد نیست یادآوری کنیم که حاکمیت کشورهای مختلف در راستای تامین منفعت عمومی در حوزه انرژی برای بهبود حکمرانی انرژی خود دو رویکرد مختلف را دنبال کرده‌اند: در رویکرد اول ، ایجاد تغییرات ساختاری در بخش تصمیم‌گیر را موجب بهبود تمام حکمرانی انرژی می‌دانند. بر این اساس ، اگر نهادهای موجود و ارتباطات ساختاری بین آنها به خوبی طراحی شوند، سیاست‌ها اهداف و پارادایم‌های مختلف حاکمیت را در بخش انرژی محقق خواهند کرد. طرفداران رویکرد دوم معتقدند که تغییرات لازم باید به صورت یکپارچه و عمیق در بخش‌های مختلف ساختارها، برنامه‌ها، اهداف، پارادایم‌ها، کارکردها و ابزارهای سیاستی ایجاد شود. در همین راستا، ساختارها باید بر مبنای پارادایم‌ها و اهداف سیاستی ایجاد شود. از سوی دیگر، ساختارها باید دارای ابزارهای سیاستی مناسب برای اعمال نقش خود در نظام حکمرانی باشند.
در نظام حکمرانی انرژی فعلی، دو وزارتخانه نفت و نیرو وظیفه سیاست‌گذاری و تنظیم‌گری نفت و برق را بر عهده دارند؛ حال سوال اینجاست که آیا ادغام بخش برق وزارت نیرو در وازرت نفت و تشکیل وزارت انــرژی می تواند موجب اصلاح کل نظام حکمرانی انرژی کشور شود و آثار مثبت و منفی تشکیل این وزارتخانه چیست؟
به خوبی می‌دانیم که حکمرانی به مفهوم جهانی آن یعنی پاسخگویی، شفافیت و مشارکت در بخش انرژی به معنای مداخله حاکمیت‌ها در اهداف، سیاست‌ها، بازیگران، نهادها و روابط مابین آنان در بخش انرژی برای کسب منفعت عمومی است. به طور کلی، برای بررسی وضع حکمرانی انرژی کشورها باید چهار عنصر اصلی حکمرانی شامل پارادایم سیاستی، اهداف سیاستی، نهادهای سیاستی و ابزارهای سیاستی آن کشور مورد بررسی قرار گیرد. اما بد نیست بدانیم که تجربه کشورهای موفق در تحقق حکمرانی مطلوب انرژی نشان می‌دهد که هماهنگی این چهار عنصر با یکدیگر با توجه به اوضاع سیاسی، اقتصادی و اجتماعی می تواند منجر به تحقق منفعت عمومی شود.
در این باره باید یادآور شوم که کشورهای مختلف دنیا بر اساس وضع اقتصادی، سیاسی ، اجتماعی، دسترسی به منابع انرژی و موقعیت جغرافیــایی‌شان پارادایم‌های مختلفی برای انرژی دارند. برخی از آنها انرژی را به عنوان عاملی برای ایجاد رفاه عمومی تلقی می‌کنند و برخی دیگر آن را عامل توسعه اقتصاد و صنعت کشور می‌دانند . به طور کلی، پارادایم هایی که توسط اغلب کشور ها در حوزه انرژی وجود دارد غیر از دو مثال ذکرشده ، عبارت است از : انرژی ابزار سیاست خارجی، انرژی ابزار سیاست داخلی، امنیت تامین انرژی، ذخیره منابع و ثروت‌های انرژی برای نسل‌های آینده انرژی به عنوان یک کالای عادی که اصولا نیازی به دخالت دولت ها ندارد.
لازم به توضیح است که اهداف سیاستی حوزه انرژی متاثر از وضع کشورهــا و پارادایمی که برگزیده‌اند، انتخاب می‌شوند . کلیه اهداف سیاستی انرژی را از نظر مفهومی می‌توان به شش بخش بشرح زیر تقسیم کرد:
- تولید انرژی در گستره وسیع خود
- مصرف انرژی مطابق نیاز واقعــی
- مدیریت درآمدهای حاصل از بخش انرژی
- صنایع و خدمات مرتبــط با انرژی
- محیط زیـــست و انرژی
- بازار و دیپلماسی انرژی
به عنوان مثال اگر یک کشور پارادایم انرژی ابزار سیاست خارجی را انتخاب کرده باشد، سیاست کاهش مصرف داخل و انعقاد قرارداد صادرات انرژی با مشتریان راهبردی را انتخاب می‌کند . بدیهی است نهادهای سیاستی بخش انرژی دارای یکی از چهار نقش پیش گفته شامل: سیاست‌گذاری، تنظیم‌گری، تسهیل‌گری و تصدی‌گری هستند. وظایف سیاست‌گذار انرژی مواردی از قبیل تعیین نقش سایر بازیگران، تعیین اهداف و جهت‌گیری‌ها، تعیین اولویت‌بندی‌های کلان، تصمیم‌گیری‌های بین‌بخشی مرتبط با انرژی، هوشمندسازی و پاسخگویی و حساب‌دهی است.
تنظیم‌گر بخش انرژی موظف به پیاده‌سازی سیاست‌ها ، مقررات‌گذاری، اعمال مقررات، رصد، آگاه‌سازی، ارزیابی، حل دعاوی و منازعات، اعمال مجازات و پیگیری سیاست‌های لازم به منظور کسب منفعت عمومی از نهاد سیاست‌گذار است .
نهادهای تسهیل‌گر حوزه انرژی، زیرساخت‌های لازم را از ابعاد مختلف مالی ، حقوقی ، فنی ، فناوری و دیپلماسی برای فعالیت بخش تصدی‌گری فراهم می‌کنند.
تصدی گران بخش انرژی را نیز از منظر دولتی یا خصوصی بودن یا از حیث نوع فعالیت آنها می‌توان دسته‌بندی کرد.
در این حالت ابزارهای سیاستی توسط نهادهای مختلف سیاست‌گذار و تنظیم‌گر جهت تحقق اهداف سیاستی استفاده می‌شود. این ابزارها می‌توانند در غالب قوانین، اسناد بالادستی، مقررات و آیین‌نامه‌ها، قراردادها، مجوزها، وضع تعرفه ، استانداردگذاری، وضع مالیات، وضع جریمه و تحریم ، مشوق‌ها و معافیت‌ها و اطلاع‌رسانی و آگاه‌سازی استفاده شوند.
اما همانگونه که ذکر شد مسایل حکمرانی انرژی در یک نظام واحد در بستر وزارت انرژی را می‌توان به این شرح نام برد :
- وابستگی مستقیم بودجه‌ای دولت به درآمدهای حاصل از فروش انــرژی
- توجه جدی به تداخل حکمرانی و تصدی‌گری در وضع موجود
- ضرورت در اختیار داشتن یک برنامه جامع در بخش‌های تولید و مصرف
- الزام در اختیار داشتــن یک نظام جامع اطلاعاتی در حوزه انـــرژی
- توجه لازم برای بازخورد مناسب تصمیمات متخذه در حوزه انرژی
در این صورت می‌توان اطمینان داشت که منابع و مصارف در حوزه انرژی از یک نظام پایدار و اثرگذار برخوردار باشد و از این رو، ضرورت شکل‌گیری وزارت انرژی را با اشاره به آنچه از نظر گذشت، مورد تاکید قرار داد . البته آسیب‌ها و مشگلات حکمرانی در بخش انرژی کشور بر پوشیده نیست و در ابعاد تولید انرژی، مصرف انرژی، مدیریت درآمدهای حاصل از فروش انرژی، فناوری‌های جدید صنعت انرژی و نهایتا بازار و دیپلماسی انرژی است که امید می رود با تمرکز تمام نکات پیش‌گفته و فعال‌سازی وزارت انرژی به اهداف عالی انرژی در کشور دست یابیم.
