پارادوکس اندازه دولت و معمایی به نام کوچکسازی دولت
علیرضا جاجرمی
گزارش‌های بین‌المللی، از جمله آنچه توسط صندوق بین‌المللی پول (IMF، ۲۰۲۳) ارائه شده، نشان می‌دهد که نسبت مخارج دولتی ایران به تولید ناخالص داخلی (GDP) حدود ۲۲.۵ درصد است.
این رقم کمتر از میانگین جهانی، که تقریباً ۴۰ درصد تخمین زده می‌شود، و همچنین پایین‌تر از بسیاری از کشورهای دیگر است. با این حال، باید توجه داشت که این داده‌ها ممکن است تحت تأثیر عواملی همچون تحریم‌ها و کمبود شفافیت داخلی دستخوش تغییر شوند.
علاوه بر آن، تحلیل‌های World Population Review (2024) حاکی از آن است که نسبت کارکنان بخش عمومی ایران به کل اشتغال در سال ۲۰۲۲ به ۱۴.۸ درصد می‌رسد که این میزان نیز کمتر از میانگین OECD (۱۸.۴ درصد) است. در عین حال، چالش‌های کیفی مانند کمبود نیروی متخصص در این زمینه همچنان وجود دارد.
معمای کوچکسازی دولت
مسئله کوچکسازی دولت یکی از موضوعات کلیدی در سیاست‌گذاری عمومی ایران در سه دهه گذشته بوده است. از برنامه‌های توسعه دهه ۱۳۷۰ تا قانون مدیریت خدمات کشوری (۱۳۸۶) و سیاست‌ها و راهبردهای اخیر دولت در ماده ۱۰۵ فصل بیست‌وسوم برنامه هفتم توسعه، همواره بر چابک‌سازی و کاهش حجم دولت به‌عنوان راهبردی برای افزایش کارآمدی تاکید شده است.
با این حال، بررسی‌ها و گفت‌وگو با مدیران دستگاه‌های اجرایی و بخش‌های خدمات‌دهنده نشان‌دهنده چالش‌هایی همچون کمبود نیروی انسانی، نبود نهادها و ساختارهای سازمانی لازم، و فشار سنگین تکالیف قانونی یا معوقه‌ای است که بر عملکرد سازمان‌ها تأثیر گذاشته است.
این تناقض میان سیاست‌های کوچکسازی دولت و چالش‌های عملیاتی دستگاه‌های اجرایی پرسش‌های اساسی را مطرح می‌کند: آیا دولت ایران واقعاً «بزرگ» است؟ و چگونه می‌توان میان اهداف چابک‌سازی و نیازهای واقعی سازمان‌ها تعادل برقرار کرد؟ این یادداشت در پی تحلیل این پارادوکس و ارائه راهکارهایی برای بهبود کارآمدی نظام اداری ایران است.
گسترش ساختار و تشکیلات دولت در ایران
پس از پیروزی انقلاب اسلامی در سال ۱۳۵۷، گرایش به دولتی‌سازی امور به‌تدریج منجر به گسترش بخش عمومی و افزایش تصدی‌گری دولت شد. این روند اندازه دولت را از منظر ساختار و تشکیلات بزرگ‌تر کرد.
با این حال، ضرورت بازنگری در نقش و ابعاد دولت به‌سرعت احساس شد و اقداماتی همچون تدوین لایحه‌های اول و دوم ساختار و تشکیلات کلان دولت و همچنین تصویب قانون تعدیل نیروی انسانی در دستگاه‌های دولتی در راستای اصلاحات ساختاری و کوچکسازی دولت قرار گرفت.
این تلاش‌ها به دلیل شرایط خاص کشور، همچون جنگ تحمیلی، عمدتاً ناکام ماند و تحولات مؤثری در نظام اداری ایجاد نکرد.
با پایان جنگ تحمیلی در سال ۱۳۶۷ و آغاز برنامه‌های توسعه از سال ۱۳۶۸، زمینه برای اجرای جدی‌تری به‌سوی تعدیل ساختاری و تشکیلاتی فراهم شد، هرچند چالش‌های اجرایی هنوز مانع از تحقق کامل این هدف بوده است.
اندازه دولت در مقایسه جهانی
اندازه و نقش دولت در هر کشور به نظریه‌های مبنایی حکمرانی و شیوه‌های اداره امور عمومی آن وابسته است. بر اساس مطالعات تطبیقی OECD (2023) اندازه دولت در کشورهای مختلف تحت تأثیر عواملی مانند ساختار اقتصادی، فرهنگ سیاسی و انتظارات اجتماعی قرار دارد. در ایران، نسبت مخارج دولتی به GDP در مقایسه با بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته پایین‌تر است.
تضاد میان سیاست «کوچکسازی دولت» و واقعیت‌های ساختاری، مأموریتی و اجرایی در ایران به وضوح نمایان است. ریشه این پارادوکس در کمبود نظری و نداشتن تعریفی روشن از نقش و حدود مسئولیت‌های دولت در نظام حکمرانی ایران نهفته است.
از یک سو، قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران دولت را ملزم به تأمین خدمات گسترده‌ای نظیر آموزش، بهداشت، مسکن، شغل، رفاه و عدالت اجتماعی (بر اساس اصول ۳ و ۴۳) می‌کند و از سوی دیگر بر اهمیت تقویت بخش خصوصی و تعاونی تأکید دارد (اصل ۴۴). با این حال، سیاست‌های کلی نظام اداری، از جمله تمرکز بر «چابک‌سازی» در برنامه‌های توسعه (مانند ماده ۱۰۵ برنامه هفتم توسعه)، به نظر می‌رسد که با بعضی واقعیت‌ها در عرصه اجرایی سازگار نیست و فاقد چارچوب‌های عملیاتی دقیقی برای تفکیک وظایف ذاتی دولت از وظایف قابل واگذاری به بخش خصوصی است. این ابهام، نظام اداری را با تناقض‌های ساختاری و اجرایی مواجه کرده و کارآمدی آن را کاهش داده است.
ریشه این «پارادوکس ادراکی» می‌تواند در موارد زیر تفسیر شود:
– توزیع نامتوازن نیروها: در برخی مؤسسات و واحدهای دولتی تراکم نیروی کار بالا بوده (حس فربهی دولت)، اما در نقاط خط مقدم خدمت و عملیاتی کمبود نیروی جدی وجود دارد (حس فقر منابع).
– ساختارهای موازی و زائد: وجود سازمان‌ها و ساختارهای متعدد با مأموریت‌های مشابه باعث می‌شود جامعه «تعدد نهادها» را معادل «بزرگی دولت» تصور کند.
سیاست‌زدگی منفی: در ایران، دولت‌ها بارها به‌دلیل مصالح سیاسی، تشکیلات اضافی ایجاد یا مانع از انجام اصلاحات ساختاری شده‌اند. این امر موجب بزرگ‌نمایی حجم دولت در ذهن مردم می‌شود.
بهره‌وری پایین کارکنان: حتی اگر تعداد کارکنان کم باشد، بازده کاری و کیفیت مدیریتی پایین در نظام اداری، می‌تواند منجر به تصویری از «حجم زیاد کارمند بی‌فایده» در ذهن جامعه گردد.
علاوه بر این، برخی دیگر از عواملی که موجب ایجاد تصویری ناکارآمد از دولت می‌شود شامل موارد زیر است:
انباشت مأموریت‌ها و وظایف معطل مانده، یا کاهش آن‌ها بدون بازنگری در ساختارها و مأموریت‌های قدیمی
ایجاد ساختارهای موازی و متکثر
خصوصی‌سازی‌های نیمه‌کار و شکست‌خورده
عدم شفافیت که منجر به شکاف عمیق میان تصویر دولت در ذهن مردم و واقعیت‌های عددی آن می‌شود.
تجربه جهانی چه می‌گوید؟
در سطح جهانی، در دهه‌های اخیر، کشورهایی از جمله هلند، فرانسه، بلژیک و آلمان تعداد حکومت‌های محلی، منطقه‌ای و شهرداری‌ها را کاهش داده‌اند. کشورهایی نظیر ایتالیا و لیتوانی نیز برخی سطوح و رده‌های اداری را حذف و صلاحیت‌های آن را دوباره توزیع کرده‌اند.
به‌عنوان مثال، در سال ۲۰۱۹، کشور کرواسی ۴۵۴ سازمان و شرکت دولتی را ادغام، خصوصی‌سازی یا منحل کرده است. این‌گونه اصلاحات به‌عنوان شیوه‌هایی برای بهینه‌سازی هزینه‌های عمومی، شفاف‌سازی و بازطراحی مسئولیت‌ها و صلاحیت‌ها میان سطوح اداری مطرح می‌شوند. با این حال، طی بیست سال اخیر، تعداد مؤسسات و شرکت‌های دولتی در ایران ظاهراً ثابت مانده است.
نتیجه‌گیری پیشنهادی: گذار از سردرگمی به نظریه‌ای واقع‌بین در تبیین نقش دولت
پارادوکس اندازه دولت در ایران فراتر از یک چالش صرفاً اداری است و به عمق خلا نظری، اشکالات سیاستی و مشکلات ساختاری بازمی‌گردد. اندازه دولت‌ها نه‌تنها تابع نظریه‌های حکمرانی، بلکه به تعریف و درک نقش آن‌ها در اقتضائات جامعه وابسته است. برخلاف تصورات رایج، داده‌های بین‌المللی تصویری دیگر از اندازه و قدرت اقتصادی دولت ارائه می‌دهند که نیازمند بررسی و تحلیل‌های دقیق‌تر و بومی است.
برای غلبه بر این چالش، ضروری است که ماهیت و حدود مسئولیت‌های دولت در نظام حکمرانی ایران به‌روشنی تبیین شود. در غیر این صورت، تغییرات در اندازه دولت، چه به سمت کوچکسازی و چه به سمت بزرگ‌سازی، تنها به تشدید تناقضات موجود و ناکارآمدی بیشتر منجر خواهد شد.
در این تحلیل به این نتیجه می‌رسیم که به‌جای ساده‌سازی روند کوچکسازی، که ممکن است با عدالت اجتماعی و الزامات توسعه عدالت‌محور در تضاد باشد، باید مفهومی جامع‌تر به نام کیفیت حکمرانی
و ساختاریابی هدفمند و هوشمند در حکمرانی؛ را در نظر گرفت. این رویکرد بر هماهنگی و هم‌راستایی ساختارها و مأموریت‌های دولت با نیازهای واقعی زیست‌بوم ایران تأکید دارد.
برای عبور از این پارادوکس ضروری است که از شعارهای شتاب‌زده و سیاست‌های غیرمنسجم فاصله بگیریم و به‌سوی تدوین نظریه‌ای جدید و بومی برای دولت ایران گام برداریم.
این نظریه باید بر اصولی استوار باشد که به‌جای تمرکز بر کاهش عددی کارکنان، به تغییرات بنیادین و عملی در نظام اداری منجر شود. از جمله اقدام‌های پیشنهادی عبارتند از:
چابک‌سازی مأموریتی: بازتعریف دقیق وظایف دولت و مأموریت‌های دستگاه‌های اجرایی به‌منظور حذف موازی‌کاری و بخشی‌نگری.
رفع ساختارهای زائد: بازنگری در ساختارهای کلان و طراحی جدید تشکیلات برای کاهش پیچیدگی‌های بوروکراتیک و افزایش کارایی.
ارتقای بهره‌وری: تقویت مدیریت منابع انسانی و بهره‌گیری از فناوری‌های نوین و روش‌های هوشمندسازی به‌منظور افزایش کارآیی و اثربخشی.
ضرورت انعطاف نهادی و ظرفیت‌سازی تطبیقی در دولت در راستای نهادسازی اقتضایی(Contingent Institution-Building)
حکمرانی کارآمد و شایسته، مستلزم نهادسازی اقتضایی و ساختاریابی هدفمند برای پوشش امور نوپدید و رفع خلأهای مسئولیتی است، فارغ از محدودیت‌های ایدئولوژیک کوچکسازی دولت است.
با نگاهِ کارکردگرایی دولت( Functionalism) بر اندازه‌گرایی صرف، می‌توان مسیر و رویکرد موثری در جهت شکل‌گیری دولتی هوشمند، کارآمد، شفاف، مسئولیت‌پذیر و پاسخگو برداشت.
این دولت نه‌تنها به تأمین اهداف عدالت‌محور و توسعه پایدار کمک خواهد کرد، بلکه با بهبود فرآیندهای اداری و انطباق با نیازهای واقعی جامعه، به ایجاد ثبات و رفاه بیشتر در کشور نیز خواهد انجامید.
علیرضا جاجرمی- کارشناس مدیریت استراتژیک( سوم شهریور ۱۴۰۴)
