بازی شروط در بزنگاه FATF

اکرم رضائی نژاد

پس از هفت سال کشمکش و توقف در مسیر الحاق به لوایح پالرمو و CFT، مجمع تشخیص مصلحت نظام با تصویب مشروط کنوانسیون پالرمو، ایران را یک گام به خروج از فهرست سیاه FATF نزدیک‌تر کرد.

دو شرط کلیدی برای تضمین منافع ملی و حق تفسیر مستقل از مفاد این معاهده، راه را برای عبور از بن‌بست حقوقی و سیاسی باز کرده، اما همچنان سرنوشت CFT و چگونگی پذیرش آن، حتی به صورت مشروط، در هاله‌ای از ابهام باقی مانده است.

رئیس مرکز اطلاعات مالی و مبارزه با پولشویی وزارت اقتصاد، با بیان اینکه پذیرش لوایح پالرمو و CFT «ابزاری ضروری برای افزایش شفافیت و کاهش ریسک ایران در نظام بانکی جهانی» است، معتقد است که این کنوانسیون‌ها نه نشانه عقب‌نشینی، بلکه ابزار قدرت ایران در تعاملات مالی و مقابله با تحریم‌ها هستند.

به گزارش عصراقتصاد، ماراتن هفت‌ساله بررسی لوایح مرتبط با FATF، از سوم مهر ۱۳۹۷ که مجلس شورای اسلامی الحاق به کنوانسیون پالرمو را تصویب کرد تا ۲۴ اردیبهشت ۱۴۰۴ که مجمع تشخیص مصلحت نظام با دو شرط اساسی آن را تأیید کرد، فراز و فرودهای بسیاری داشته است.

در این فاصله، نه‌تنها اختلافات حقوقی و تفسیری بر سر مفاهیم کلیدی همچون تعریف تروریسم و محدوده همکاری‌های الزام‌آور بین‌المللی جریان داشت، بلکه رخدادهای منطقه‌ای و تشدید تحریم‌های یکجانبه علیه ایران، حساسیت سیاسی این تصمیم را دوچندان کرد.

دو شرط ملی برای پالرمو

بر اساس مصوبه مجمع، الحاق ایران به پالرمو تنها در صورتی مجاز است که اجرای مفاد آن کاملاً در چارچوب قانون اساسی و قوانین داخلی صورت گیرد، همچنین تفسیر و تعیین مصادیق تروریسم و سایر مفاهیم مرتبط، صرفاً بر اساس تصمیمات نهادهای رسمی جمهوری اسلامی ایران انجام شود.

این شروط که در ادبیات حقوق بین‌الملل به‌عنوان «حق شرط» شناخته می‌شوند، سپری حقوقی برای حفظ منافع ملی و مصونیت قانونی سیاست‌گذاران داخلی محسوب می‌شوند. در عین حال، منتقدان هشدار می‌دهند که کلی‌بودن این شروط ممکن است از منظر برخی کشورها به‌عنوان محدودیت در اجرای کامل کنوانسیون تلقی شده و همکاری‌های عملی را با چالش مواجه کند.

تصویب مشروط پالرمو در داخل با استقبال نهادهای اقتصادی و بخشی از فعالان سیاسی مواجه شد. «سرگئی تتروکوف» دبیر اجرایی گروه مقابله با پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم اوراسیا، آن را نشانه پیشرفت ایران در تقویت نظام ملی مبارزه با جرایم سازمان‌یافته توصیف کرد. در سطح منطقه‌ای، این مصوبه مثبت تلقی می‌شود و می‌تواند تعاملات بانکی و تجاری ایران را حتی در شرایط تحریم تسهیل کند؛ هرچند خروج کامل از لیست سیاه FATF، مشروط به تعیین تکلیف CFT است.

گره CFT هنوز باز نشده

کنوانسیون مقابله با تأمین مالی تروریسم از ابتدا پرمناقشه‌ترین بخش بسته لوایح چهارگانه FATF بود. مخالفان داخلی معتقد بودند پذیرش بی‌قیدوشرط CFT می‌تواند به محدودیت در حمایت ایران از گروه‌های مقاومت منطقه‌ای بینجامد. با این حال، هادی خانی، رئیس مرکز اطلاعات مالی وزارت اقتصاد و دبیر شورای عالی پیشگیری و مقابله با جرایم پول‌شویی، تأکید دارد که تصویب این کنوانسیون، به همراه پالرمو، هزینه‌های آمریکا برای تحمیل تحریم‌ها به کشورهای دوست را افزایش داده و مسیر عادی‌سازی تعاملات بانکی ایران را باز می‌کند. به گفته او، بخش زیادی از توصیه‌های FATF هم‌اکنون در قوانین داخلی ایران وجود دارد و تنها «مدیریت تعامل» باقی مانده است.

گامی که در تصویب پالرمو برداشته شد، پس از موافقت رهبر انقلاب در ۱۱ دی ۱۴۰۳ برای بازنگری مجدد در دو لایحه پالرمو و CFT امکان‌پذیر شد. این بازنگری در کمیسیون ویژه مجمع آغاز و در نهایت منجر به الحاق مشروط به پالرمو شد. در طول این فرایند، دولت سیزدهم و چهاردهم، مجلس شورای اسلامی، وزارت اقتصاد، بانک مرکزی و وزارت خارجه هر یک تلاش کردند روایت و تحلیل خود را در اختیار تصمیم‌گیران بگذارند.

از منظر اقتصادی، تصویب پالرمو پتانسیل کاهش موانع بانکی و تسهیل مبادلات مالی با جهان را دارد. در صورت تصویب CFT، خروج ایران از لیست سیاه FATF می‌تواند ریسک سرمایه‌گذاری در کشور را کاهش دهد و رتبه اعتباری ایران در نهادهای بین‌المللی را بهبود بخشد. اما اجرای حق شرط‌ها ممکن است باعث شود برخی بانک‌ها و کشورها همچنان به احتیاط عمل کنند.

در بعد سیاسی، این تصمیم همگرایی نسبی میان دولت، مجلس و مجمع ایجاد کرده و بخشی از انتقادات داخلی مبنی بر انفعال در مواجهه با پرونده FATF را کاهش داده است. در عین حال، سیگنال مثبتی به جامعه جهانی مخابره می‌کند که ایران آماده تعامل و شفاف‌سازی در حوزه اقتصاد بین‌الملل است. با این حال، دغدغه منتقدان درباره نفوذ احتمالی نهادهای خارجی و تعارض احتمالی میان قوا همچنان پابرجاست.

از نظر بین‌المللی، تصویب پالرمو گامی در جهت افزایش مشروعیت همکاری‌های قضایی و امنیتی ایران با کشورهای عضو کنوانسیون و نهادهای منطقه‌ای به شمار می‌رود. این امر به‌ویژه در همکاری با سازمان‌هایی چون بریکس و شانگهای می‌تواند موقعیت ایران را تقویت کند.

تصویب مشروط پالرمو، ایران را از سکون سال‌های گذشته خارج کرد اما سرنوشت CFT و واکنش جهانی به شروط ملی، مسیر آینده را تعیین می‌کند

هادی خانی، رئیس مرکز اطلاعات مالی و مبارزه با پولشویی وزارت اقتصاد، در این باره گفت: «پذیرش این دو سند، نه‌تنها هزینه‌های تحریم‌های آمریکا علیه ایران را بالا می‌برد، بلکه قدرت مانور مخالفان تعاملات مالی کشور را محدود می‌کند.»

خانی افزود: «این لوایح ظرفیت همکاری‌های اطلاعاتی و ابزار حقوقی ایران را در مبارزه با جرائم سازمان‌یافته و پولشویی تقویت می‌کند. همچنین شفاف‌سازی نقل‌وانتقالات مالی، به‌ویژه در مبادلات بانکی، می‌تواند ریسک ایران را برای سیستم بانکی جهانی کاهش دهد و مسیر عضویت در ترتیبات اقتصادی منطقه‌ای را هموار سازد.»

او تأکید کرد که «پیوستن به این کنوانسیون‌ها به معنای چشم‌پوشی از مصالح و خط قرمزهای ملی نیست؛ بلکه فرصتی برای استفاده از ظرفیت‌های بین‌المللی در جهت پیشبرد منافع کشور است.»

حق شرط؛ شمشیر دولبه

به هر حال، ایران تنها کشوری نیست که با حق شرط به کنوانسیون‌های بین‌المللی پیوسته است. بیش از ۵۰ کشور مشابه، به‌ویژه کشورهای مسلمان، از این امکان استفاده کرده‌اند. با این حال، تجربه سایر کشورها نشان می‌دهد که هرچه حق شرط‌ها کلی‌تر باشند، احتمال مقاومت طرف مقابل بیشتر است. در پرونده FATF، اگر شرط‌های ایران از سوی این نهاد یا کشورهای عضو پذیرفته نشود، اجرای عملی برخی مفاد کنوانسیون در روابط دو یا چندجانبه دچار مشکل خواهد شد.

تجربه حضور ایران در سازمان ملل، علی‌رغم ساختار تبعیض‌آمیز آن، نشان داده است که مشارکت در نهادهای بین‌المللی—even با وجود محدودیت‌ها—می‌تواند بخشی از منافع ملی را تأمین کند و هزینه‌های غیبت را کاهش دهد. FATF نیز از این قاعده مستثنی نیست: اگرچه معجزه‌ای برای اقتصاد ایران نخواهد بود، اما پیوستن مشروط می‌تواند بهانه‌های حقوقی و فنی را از مخالفان اقتصادی ایران بگیرد و فضا را برای همکاری با شرکای منطقه‌ای و حتی برخی کشورهای غربی باز کند.

به هر حال، تصویب مشروط پالرمو، نقطه عطفی در مسیر پرچالش تعامل ایران با نظام مالی بین‌الملل است. این تصمیم، نتیجه موازنه‌ میان ضرورت‌های اقتصادی، ملاحظات امنیتی و فشارهای سیاسی است. در حالی که پالرمو با دو شرط ملی پذیرفته شده، CFT همچنان در انتظار تصمیم مجمع است و بدون آن، خروج از لیست سیاه FATF کامل نخواهد شد.

بازی ایران اکنون یک «بازی دو شرطه» است: حفظ استقلال و امنیت داخلی در عین استفاده از فرصت‌های اقتصادی و کاهش هزینه‌های تحریم. آنچه مسیر آینده را تعیین می‌کند، نه‌تنها محتوای مصوبه‌ها، بلکه شیوه اجرای آن‌ها و پذیرش بین‌المللی این شروط است. FATF برای ایران نه کلید همه قفل‌هاست و نه زنجیر ناگسستنی؛ بلکه ابزاری است که خوب یا بد، استفاده از آن هزینه و منفعت خود را دارد.

جدول زمانی تحولات کلیدی FATF، پالرمو و CFT