«اولویت ما در این مجلس بین قانونگذاری و نظارت، نظارت است؛ این نظارت هم یک نظارت میدانی است البته در این نظارت به دنبال مچ‌گیری و عیب و ایرادگیری نیستیم؛ به دنبال این هستیم که کار به درستی انجام شود و در حقیقت به دنبال این نیستیم که چوبی در لای چرخ دولت بگذاریم بلکه به دنبال این هستیم که عصایی برای دولت باشیم تا گره از کار مردم حل شود اما اگر جایی دیدیم که قانون بر روی زمین مانده و کاری انجام نشده است طبیعتاً در منافع مردم و کار مردم آنجا مماشات نمی‌کنیم و به وظیفه قانونی خود ادامه می‌دهیم.»؛ این مهم‌ترین بخش از سخنان محمدباقر قالیباف، رئیس مجلس یازدهم، در نخستین گفت‌‌وگوی تلویزیونی‌‌اش پس از انتخاب به سمت جدید است که شامگاه سه‌شنبه گذشته از صداوسیما پخش شد.
این بخش از سخنان رئیس تازه‌کار خانه ملت به روشنی نشان می‌دهد چرا مجلس یازدهم در ۵۳ روزی که از آغاز به کارش می‌گذرد، بیش از آنکه وقت خود را صرف قانونگذاری کند، مسئولان دولتی را پشت سر هم به صحن علنی فراخواند تا بر سرشان فریاد بزند. شماری از نمایندگان در این جلسات به اصطلاح استماع گزارش عملکرد، خود را مقید به رعایت آداب و پروتکل‌ها ندانستند و در سایه کم‌تجربگی هیات رئیسه در اداره صحن و البته تسامح آنان، دولتمردان را با مشتی تهمت، توهین و نسبت خلاف واقع از خانه ملت بدرقه کردند. با این حال، این امیدواری و انتظار وجود داشت که پس از پایان «جوزدگی» برخی صاحبان جدید کرسی‌های نمایندگی و به‌ویژه به دنبال سخنانی که مقام رهبری در ارتباط تصویری با مجلس بیان کردند، در وهله نخست، عقلانیت بیشتری بر فضای پارلمان حاکم شود و در گام دوم، مجلس بر وظیفه اصلی خود که قانونگذاری است، تمرکز بیشتر داشته باشد.
اما از سخنان قالیباف برمی‌آید که شاید صحن علنی مجلس در هفته‌ها و ماه‌های آینده هیجان و هیاهوی کمتری را به نسبت چند هفته اخیر تجربه کند، در این حال، قرار نیست قانونگذاری به عنوان کارویژه قوه مقننه در کانون توجه نمایندگان این دوره پارلمان قرار گیرد، بلکه همچنان جو کلی خانه ملت بر مدار نطق‌های آتشین، تذکر، اخطار، احضار، سوال، تحقیق و تفحص و احیانا استیضاح خواهد چرخید.
در این نوشتار می‌کوشم از زاویه دید حقوق عمومی نشان دهم که مجلس یازدهم و اداره‌کنندگانش با در پیش گرفتن خط‌مشی یادشده، خشت اول را کج گذاشته‌اند و چنانچه در ادامه بر همین منوال طی طریق کنند، نه تنها از عهده معماری بنای رفیعی که به رای‌دهندگانشان وعده داده‌اند، باز می‌مانند، سنت سیئه دیگری در سپهر سیاسی کشور بر جای می‌گذارند و بر فهرست بلندبالای خرابی‌ها می‌افزایند.
۱- حقوق عمومی به عنوان بخشی از دانش حقوق که روابط شهروندان و دولت (در عام‌ترین و انتزاعی‌ترین تعریف این اصطلاح که دربردارنده مجموعه سازوکارهای اعمال قدرت سیاسی است) را تنظیم می‌کند، بر پایه آموزه‌‌های بنیادین مشروطیت (نفی قدرت سیاسی مطلقه) و حکومت قانون (دولت محدوده‌شده با قانون یا دولت حقوقی) بنا شده است. به دیگر سخن، روابط دو سویه شهروندان و دولت در چارچوب حقوق عمومی سامان پیدا نمی‌کند، اگر قدرتمند‌ترین‌ها از نظر سیاسی برای تصمیم و اقدام خود حد و مرزی قائل نباشند. مشروطیت را می‌توان نقطه آغاز حقوق عمومی قلمداد کرد و حکومت قانون یا دولت حقوقی را غایت آن دانست.
۲- در حقوق عمومی برای تضمین مشروطیت و دستیابی به دولت حقوقی و حکومت قانون دو سازوکار شناخته و طراحی شده است: تفکیک قوا و نظام نظارت و تعادل. پیش از توضیح درباره هر یک از این دو سازوکار شایسته است، بیان شود که اولا؛ این دو سازوکار تنها شاخصه‌های مشروطیت و دولت حقوقی به شمار نمی‌روند، اما بی‌گمان، از نظر اهمیت در صدر قرار دارند. ثانیا؛ هر دو سازوکار یادشده از ارزش و اعتبار ابزاری برخوردارند؛ یعنی به خودی خود هدف نیستند، بلکه به دلیل نقشی که در تحقق مشروطیت و دولت حقوقی ایفا می‌کنند، حائز اهمیت تلقی می‌شوند.
۳- تفکیک قوا به دلیل سازماندهی دولت‌های امروزی در سه قوه مجریه، مقننه و قضائیه برای بسیاری از مردم مفهوم آشنایی به نظر می‌رسد و در سطح یک بحث عمومی چندان پیچیدگی‌ای ندارد. بر اساس این سازوکار که نخستین روش محدود کردن قدرت و مقید کردن دولت است، میان نهادهای قانونگذار، اجراکننده قانون و تعیین تکلیف‌کننده در اختلافات تمایز ایجاد می‌شود تا همه انحای قدرت در یک نهاد تجمیع نشود.
۴- از آنجا که تفکیک قوای صوری ممکن است در عمل به هدف خود نرسد و در طول زمان یک قوه (غالبا قوه مجریه) بر دو قوه دیگر مسلط شود، سازوکار نظارت و تعادل به عنوان مکمل تفکیک قوا طراحی شده است تا هر قوه ابزارهایی برای کنترل قوای دیگر در اختیار داشته باشد و از این طریق میان قوا در برخورداری از قدرت سیاسی تعادل ایجاد شود. الزام قوه مجریه به دریافت رای اعتماد از پارلمان (حسب مورد در کشورها: نخست‌وزیر، کل کابینه یا تک‌تک وزیران) از مصادیق بارز و شناخته‌شده کنترل قوه مجریه به وسیله پارلمان است و اختیارات بودجه‌ای قوه مجریه یا حق انحلال پارلمان و برگزاری انتخابات زودهنگام از جمله موارد کنترل مقننه از سوی قوه مجریه.
۵- بر اساس آنچه گفته شد مهار قدرت سیاسی در واقع، در دو مرحله اتفاق می‌افتد: در مرحله نخست با تقسیم وظایف به گونه‌ای که همه صلاحیت‌ها و اختیارها در یک شخص یا نهاد تجمیع نشود و در مرحله دوم با زیر نظارت قرار گرفتن همان صلاحیت‌ها و اختیارهای اختصاصی تا از آنها تجاوز نشود. در این میان آنچه باید درنظر گرفته شود، آن است که هر قوه یک کارکرد اختصاصی دارد که کارکرد اصلی و کارویژه آن قوه محسوب می‌شود و یک کارکرد در قالب سازوکار نظارت و تعادل که کارکرد جنبی آن قوه به شمار می‌رود. البته جنبی بودن این کارکردها هرگز نباید به معنی مهم نبودن یا تاثیر نداشتن تلقی شود؛ چراکه در برابر از بین رفتن مشروطیت و حکومت قانون مانع ایجاد می‌کند.
۶- متناسب با دو سازوکار تفکیک و قوا و نظارت و تعادل، در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران دو کارکرد قانونگذاری و نظارت بر قوه مجریه برای مجلس شورای اسلامی در نظر گرفته شده است؛ اما به نظر می‌رسد از آنجا که گفتمان حقوق عمومی، چنان که بایسته و شایسته است، در کشور ما بسط پیدا نکرده، رفته‌رفته این تلقی ایجاد شده است که کارکرد‌های قانونگذاری و نظارت هم‌ارز یکدیگرند. بر اساس این برداشت گمان می‌شود که می‌توان ضعف در تصویب قوانین باکیفیت را با نظارت بر قوای دیگر جبران و کارنامه یک دوره مجلس را با معدل‌گیری از دو حوزه قانونگذاری و نظارت صادر کرد. گسترش همین باور منجر به اظهار نظر اخیر رئیس مجلس یازدهم شده است تا بگوید: «اولویت ما در این مجلس بین قانونگذاری و نظارت، نظارت است»
۷- اگر آنچه قالیباف در مصاحبه تلویزیونی گفته است، برآیند دیدگاه نمایندگان مجلس یازدهم باشد که ظاهرا و با توجه به عملکرد این دوره خانه ملت در چند هفته‌ای که از آغاز به کارش می‌گذرد، چنین است، از منظر حقوق عمومی و به طور خاص حقوق اساسی باید به آنان گوشزد کرد که کارویژه قوه مقننه قانونگذاری است و اگر اولویت پیدا کردن نظارت بر قانونگذاری چیزی جز مخدوش کردن سازوکار تفکیک قوا و حتی از تعادل خارج کردن سازوکار نظارت و تعادل نمی‌تواند باشد.
۸- شاید کسانی در دفاع از رویکرد نظارت‌محور مجلس یازدهم بحث‌هایی چون تورم قوانین در کشور و ضرورت لایحه‌محور بودن قوانین را پیش بکشند و بگویند اتفاقا این رویکرد با آسیب‌شناسی دوره‌های پیشین مجلس اتخاذ شده است. پاسخ به دفاعیه‌هایی از این دست آن است که معضلات نظام قانونگذاری کشور را باید با راه‌حل‌های مرتبط با حوزه قانونگذاری رفع کرد. اگر با تورم قوانین روبه‌رو شده‌ایم، راهکارش در دستور کار قرار گرفتن سازوکارهای تدوین و تنقیح قوانین است و اگر مجلس یازدهم در نظر دارد از انبوه طرح‌های نمایندگان بکاهد و اجازه دهد ابتکار قانونگذاری (تهیه پیش‌نویس قوانین) بیشتر از طریق لوایح ارسالی قوه مجریه انجام شود، کافی است به فهرست ۷۱ عنوان لایحه‌ای که هیات وزیران تصویب با اولویت آن را از مجلس یازدهم خواسته است، نگاهی انداخته شود.
۹- گذشته از مخدوش شدن تفکیک قوا با در اولویت قرار گرفتن بعد نظارتی مجلس بر بعد قانونگذاری آن، در کارکرد نظارتی ادوار مجلس نیز آسیبی مهم به چشم می‌خورد: در سازوکار نظارت و تعادل انتظار می‌رود که جهت اصلی نظارت با کارکرد اصلی قوه همخوانی داشته باشد؛ به عبارت دیگر اگر کارویژه مجلس قانونگذاری است، نظارت بر قوای دیگر نیز در درجه نخست باید از حیث اجرای قوانین باشد. این در حالی است که در سال‌های اخیر بارها شاهد بودیم محتوای آنچه برخی نمایندگان در قالب تذکر، سوال و به‌کارگیری دیگر ابزارهای نظارتی مطرح می‌کنند، در واقع، ورود به مسائل اجرایی و دخالت در صلاحیت‌های مجریان و به‌ویژه صلاحیت‌های تشخیصی آنان است. برای نمونه وزیران بیشتر برای تصمیمات، انتصاب‌ها و برنامه‌هایشان به مجلس فراخوانده می‌شوند تا اینکه از آنان خواسته شود، توضیح دهند چرا فلان قانون را اجرا نکرده‌اند یا اینکه چرا در موعد مقرر، آیین‌نامه اجرایی بهمان قانون تدوین نشده است.
