حواله توسعه به آینده

فرزانه طهرانی

سال مالی تمدید شد. این اتفاق خبر از عدم تخصیص منابع مالی پروژه های عمرانی توسط دولت خبر می دهد. دولت برای اینکه فرصت بیشتری داشته باشد تا اعتبارات تملک دارایی سرمایه ای یا پروژه های عمرانی را پرداخت کند؛ لایحه تمدید سال مالی را به مجلس فرستاد.

با نظر مثبت مجلس، سه شنبه ۲۸ تیر ماه رئیس مجلس شورای اسلامی، قانون تمدید مهلت جذب اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی سال ۱۴۰۰ کل کشور را به دولت ابلاغ کرد.

این قانون اجازه می دهد که مهلت جذب اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی تا شهریور ماه ادامه داشته باشد. این قانون هم سال ۱۴۰۰ و هم سال ۱۴۰۱ را شامل می شود.

تصویب یک قانون سابقه دار

تمدید سال مالی قانونی سابقه دار است. چالش بازگشت اعتبارات هزینه نشده سبب شد که در سال ۱۳۷۹ دو ماده در قانون محاسبات عمومی اصلاح شود. بر اساس اصلاح صورت گرفته مهلت پرداخت اعتبارات تملک دارایی سرمایه ای تا تیر ماه سال بعد تمدید شد.

این اتفاق در سال ۱۳۹۷ هم تکرار شد و پایان سال مالی به تیرماه سال بعد موکول شد. حالا دولت با لایحه ای دو فوریتی از مجلس خواسته که پایان سال مالی را از ۳۱ تیرماه به ۳۱ شهریور ماه تغییر دهد و سه ماه مهلت اضافه برای دولت در نظر گیرد.

انتقال پرداختی ها به سال آینده اگر مطابق ضوابط روشنی نباشد و همه دستگاه ها بتوانند مصارف خود را به سال بعد موکول کنند؛ دست دستگاه ها برای پرداخت باز شده و بودجه از ساختار اصلی خود خارج می شود.

در اصلاحیه اخیر هیچ مرجعی برای تشخیص آنکه تعویق بودجه لازم است یا نه، وجود ندارد بنابراین اجرای این سیاست بدون محدودیت بودجه را از قالب سالانه خارج می کند.

موکول کردن پرداخت ها یک مشکل دیگر هم دارد. این پرداخت های دیر هنگام برای پروژه هایی که زمانبندی آن اهمیت زیادی دارد؛ می تواند مشکل آفرین باشد.

انتقال بدون محدودیت

انتقال پرداختی به سال بعد در کشورهای دیگر هم وجود دارد اما تمدید سال مالی در کشورهای دیگر ضوابطی دارد که از مدل ایرانیزه شده آن کاملا متفاوت است. در کشورهای دیگر انتقال پرداختی ها نظارت جدی می شود.

یکی از شرایط انتقال این است که مبلغ پرداختی های منتقل شده نباید از ۳ تا ۵ درصد کل اعتبارات در نظر گرفته شده بیشتر شود. به این ترتیب با ایجاد محدودیت هایی جلوی انباشته شدن معوقات را می گیرند.

یکی دیگر از شرایط در نظر گرفته شده برای انتقال آن است که اعتبارات پروژه های عمرانی مورد به مورد بررسی می شود. پس از این بررسی ها اگر تایید نهادهای بالادستی صادر شد؛ این انتقال می تواند مجوز بگیرد.

در فرانسه، آلمان، ژاپن، روسیه، سوئد، انگلیس و آمریکا انتقال پرداخت به دوره بعد وجود دارد اما در همه این کشورها ارزیابی مورد به مورد پروژه ها و گرفتن تاییدیه وجود دارد.

در بین این کشورها روسیه و فرانسه بررسی موردی را سهل انگارانه پیش می برند اما با سایر محدودیت های ایجاد شده، این نقل و انتقالات را کنترل می کنند.

در فرانسه با قید اینکه فقط ۳ درصد از هزینه ها می تواند منتقل شود با انتقال پرداختی ها موافقت می شود. در آلمان هم علاوه بر سخت گیری های دیگر، شرط محدودیت ۲ ساله برای وجود سقف حجم انباشت شده هزینه ها گذاشته شده است.

به این ترتیب این کشوها با سخت گیری زیاد، جلوی تلنبار شدن هزینه های عمرانی و موکول شدن مداوم آن به آینده را می گیرند.

افزایش عملیات فرابودجه ای

در ایران اما ضابطه خاصی برای انتقال اعتبارات عمرانی به سال بعد پیش بینی نشده. بنابراین همه دستگاه ها می توانند مصارف خود را به سال بعد موکول کنند.

این مساله دست دستگاه ها را در زمان پرداخت هزینه ها کامل باز می گذارد و باعث می شود بودجه از ساختار خود به طور کامل خارج شود. با توجه به اینکه مرجعی هم برای شناسایی و ارزیابی مورد به مورد هزینه ها وجود ندارد؛ اغلب پروژه ها امکان انتقال به سال بعد را پیدا می کند و در واقع بودجه از قالب سالانه خود خارج شده و دولت به صورت فرابودجه ای، خرج و مخارج دولت را پیش می برد.

این اتفاق می تواند برای پروژه هایی که زمان در آنها اهمیت دارد نیز مشکلات فراوان بوجود آورد. تعویق پرداخت های عمرانی، بسیاری از پروژه ها را معلق نگاه می دارد و برنامه ریزی ها و هدفگذاری های سالانه توسعه ای را با خلل روبرو می کند.

محمدحسین معماریان در نقد این قانون گفته بود: «قبل از تصویب این قانون، دولت چهار ماه اجازه تعویق پرداختی ها را داشت؛ حالا با اضافه شدن چند ماه دیگر به این معوقات، ابهامات هزینه ای دولت قطعا بیشتر خواهد شد.

یکی از این ابهامات و مشکلات به نظام بودجه ریزی مربوط می شود. به طور کلی بودجه ریزی در ایران فرآیندی زمانبر است حالا با تمدید زمان پرداختی های بودجه، مساله زمانبدی بودجه هم دچار مشکلات بیشتری می شود.

تا پیش از این گزارش حسابرسی دستگاه ها تا پایان مرداد ماه به مراجع حسابرسی می رفت. همین ۵ ماه تاخیر باعث می شد که امکان پیگیری از سوی مراجع کاهش پیدا کند چون زمان زیادی از بروز تخلفات احتمالی و نواقص در عملکرد بودجه گذشته بود.

امروز که ارائه صورت های مالی دستگاه ها به پایان مهر ماه انتقال پیدا کرده، فرآیند حسابرسی و نظارت هم طولانی تر می شود و شرایط نظارت و پیگیری تخلفات نیز سخت تر خواهد شد.»

ضعف شدید دولت در مدیریت نقدینگی باعث شده برنامه پرداختی های دولت بویژه در طرح های تملک دارایی سرمایه ای با آشفتگی های زیادی همراه باشد و هر سال از میزان پرداختی های دولت به بخش عمرانی کم شود.  با وجود اینکه دولت از ابزار اوراق بدهی برای تامین هزینه های خود استفاده می کند اما باز هم پول این اوراق به بخش عمرانی نمی رسد و فقط صرف هزینه های جاری دولت می شود.

عملکرد ضعیف پرداختی ها در سال های گذشته

مجلس پیش از آنکه لایحه دولت را برای تمدید سال مالی تصویب کند بهتر بود نگاهی به پرداختی های عمرانی و اثرات تمدید سال مالی تا تیر ماه که از سال ۱۳۷۹ به این طرف انجام شده بود می کرد.

بررسی چهار ماه ابتدای سال های ۱۳۸۶ تا ۱۳۷۹ نشان می دهد که عملا کمترین عملکرد در مقایسه با یک دوازدهم بودجه مصوب صورت گرفته یعنی امکان تعویق پرداخت اعتبارات عمرانی باعث شده دولت هم در سال مالی قبل پرداختی های خود به بخش عمرانی را کم کند و هم در چهار ماه مهلت اضافه دست و دلش به پرداخت های عمرانی نرود.

در گذشته که دولت در لایحه بودجه امکان تعویق پرداختی های پروژه های عمرانی را پیش بینی می کرد؛ شورای نگهبان آن را مغایر اصل ۵۲ قانون اساسی می دانست.

در سال ۱۳۹۶ شورای نگهبان دز اظهار نظری گفته بود: «با توجه به اینکه بر اساس اصل ۵۲ قانون اساسی بودجه کل کشور سالانه است،

لذا مغایر اصل ۵۲ قانون اساسی شناخته می شود.»در آن سال با اصرار مجلس، مجمع تشخیص مصلحت نظام به صورت موردی و خاص این لایحه را پذیرفت.

اما در عین حال تاکید شد که چنین حکمی به دلیل ایجاد اخلال در نظارت دیوان محاسبات کشور و تهیه گزارش تفرغ بودجه به صورت جامع و یکپارچه، تا پیش از سال بعد و برای تصویب بودجه سال بعد، شائبه مغایرت با اصل ۵۵ قانون اساسی را دارد.