شرکت‌های دولتی در برزخ تصفیه؛ وقتی «انحلال» به معنای «پایان» نیست

امیر خسروی؛ تحلیلگر و پژوهشگر مالیه عمومی و حکمرانی مالی

انحلال یک شرکت باید آغاز یک فرآیند روشن برای پایان تعهدات، تعیین تکلیف دارایی‌ها و بدهی‌ها و خروج منظم یک شخصیت حقوقی از اقتصاد باشد؛ اما در بخشی از شرکت‌های دولتی و عمومی، «انحلال» عملاً به پایان فعالیت منجر نشده و شرکت برای سال‌ها در وضعیت بلاتکلیف «در حال تصفیه» باقی می‌ماند.

نتیجه، نه‌تنها استمرار هزینه‌های اداری و حقوقی، بلکه قفل‌شدن دارایی‌ها، انباشت تعهدات و دشوارتر شدن پاسخگویی است.

مسئله، بنابراین صرفاً «تعداد شرکت‌های زیان‌ده» نیست؛ مسئله، کیفیت حکمرانی مرحله خروج دولت از بنگاهداری است.

1) تکلیف قانونی که اجرا نشد

قانون بودجه سال ۱۴۰۱ در جزء (۴) بند «هـ» تبصره (۲)، رؤسای مجامع عمومی شرکت‌های در حال تصفیه مندرج در پیوست شماره (۳)، همچنین شرکت‌های آب و فاضلاب روستایی استانی، سازمان انرژی‌های نو ایران و سازمان بهره‌وری انرژی ایران را مکلف کرد حداکثر تا ۱۵ مرداد ۱۴۰۱ ختم فرآیند تصفیه یا ختم فعالیت را اعلام و صورتجلسه مجمع عمومی فوق‌العاده مبنی بر خاتمه تصفیه و غیرفعال‌شدن شرکت را در اداره ثبت شرکت‌ها ثبت کنند. مسئولیت اجرای حکم نیز صراحتاً بر عهده رؤسای مجامع گذاشته شد.
اهمیت موضوع در این است که این حکم، صرفاً یک توصیه سیاستی نبود؛ بلکه تکلیفی قانونی با مسئول مشخص

و موعد معین بود. با این حال، گزارش تفریغ بودجه سال ۱۴۰۱ دیوان محاسبات، عدم رعایت این حکم را گزارش کرده است. بنابراین مسئله فقط «ضعف عملکرد یک شرکت» نیست؛ بلکه شکاف میان تصمیم قانونی و اجرای آن در سطح حاکمیت شرکتی است.

از سوی دیگر، تکرار احکام مشابه در سال‌های قبل نیز نشان می‌دهد که مسئله جدید نیست. برای نمونه، جزء (11) بند «ی» تبصره (2) قانون بودجه ۱۴۰۰ نیز برای شرکت‌ها و اشخاص حقوقی در حال تصفیه، تکلیف مشابهی برای اعلام ختم تصفیه و ثبت صورتجلسه تعیین کرده بود.

2) تصفیه؛ یک فرآیند بدون صاحب مشخص

یکی از مشکلات بنیادی، ابهام در جایگاه و مسئولیت «مدیر تصفیه» در ساختار شرکت‌های دولتی است. در شرکت‌های عادی، قانون تجارت مجموعه نسبتاً مشخصی از وظایف، محدودیت‌ها و زمان‌بندی را برای تصفیه پیش‌بینی کرده است؛ از جمله اینکه مدت مأموریت مدیر تصفیه اصولاً نباید از دو سال تجاوز کند و در صورت عدم خاتمه تصفیه، باید دلایل تأخیر و برنامه ادامه کار به مجمع عمومی ارائه و تمدید مأموریت درخواست شود.

اما در شرکت دولتی، مسئله صرفاً اجرای مقررات تصفیه یک شرکت تجاری نیست. انحلال شرکت دولتی نیز طبق ماده ۱۳۴ قانون محاسبات عمومی، اصولاً منوط به اجازه قانون است؛ مگر آنکه اساسنامه ترتیب دیگری مقرر کرده باشد.

در نتیجه، فرآیند خروج یک شرکت دولتی از چرخه فعالیت می‌تواند میان قانون‌گذار، مجمع عمومی، دستگاه تخصصی، وزارت امور اقتصادی و دارایی، سازمان برنامه، سازمان ثبت، دستگاه‌های مالیاتی و تأمین اجتماعی و مدیر تصفیه، توزیع شود. اگر مسئولیت نهایی و زمان‌بندی خروج مشخص نباشد، «تصفیه» می‌تواند از یک فرآیند موقت به یک وضعیت دائمی تبدیل شود.

3) دارایی‌هایی که در برزخ می‌مانند

تأخیر در تصفیه فقط یک مسئله ثبتی نیست. هر سال تأخیر می‌تواند به معنای استمرار هزینه‌های حسابداری، حسابرسی، حقوقی، مالیاتی، ثبتی و مدیریتی باشد؛ در حالی که دارایی‌های شرکت ممکن است بدون استفاده اقتصادی باقی بمانند یا در اثر استهلاک، فرسودگی و کاهش ارزش، ارزش واقعی خود را از دست بدهند.

با این حال، یک نکته مهم در تحلیل داده‌مبنا باید رعایت شود: گزارش تفریغ بودجه ۱۴۰۱ در بخش مربوط به این حکم، فهرست شرکت‌های مشمول و وضعیت اجرای تکلیف را ارائه می‌کند، اما رقم تجمیعی دارایی‌ها و بدهی‌های این مجموعه را منتشر نمی‌کند. بنابراین نمی‌توان بدون مراجعه به صورت‌های مالی هر شرکت، رقم مشخصی را به‌عنوان «ارزش دارایی‌های قفل‌شده» یا «بدهی شرکت‌های در حال تصفیه» به این گزارش نسبت داد.

این خلأ اطلاعاتی خود یک مسئله حکمرانی است. برای سیاست‌گذاری مؤثر، باید برای هر شرکت در حال تصفیه حداقل این اطلاعات به‌صورت عمومی مشخص باشد:

• ارزش دارایی‌ها؛
• بدهی‌ها و مطالبات؛
• بدهی مالیاتی و تأمین اجتماعی؛
• دعاوی حقوقی؛
• هزینه سالانه تصفیه؛
• تعداد سال‌های سپری‌شده از انحلال؛
• و وضعیت نهایی دارایی‌ها.

4) اما همه تقصیر متوجه شرکت نیست

در تحلیل شرکت‌های دولتی، یک خطای رایج آن است که هر زیان را مستقیماً به سوءمدیریت شرکت نسبت دهیم. این نگاه، نقش دولت به‌عنوان مالک، سیاست‌گذار و طراح تکالیف عمومی را نادیده می‌گیرد.

بخشی از شرکت‌های دولتی اساساً در محیطی فعالیت می‌کنند که دولت هم‌زمان از آنها انتظار سودآوری و اجرای سیاست عمومی دارد.

تعیین تسهیلات تکلیفی برای بانک‌های دولتی، الزام به خرید اوراق مالی دولت، قیمت‌گذاری دستوری، برداشت یا پرداخت‌های قانونی در طول سال بدون توجه کافی به وضعیت واقعی سودآوری، و همچنین تأخیر طولانی در رسیدگی مالیاتی و تأمین اجتماعی و سپس مطالبه یکجای جرایم و بدهی‌های سنواتی، می‌تواند حاشیه سود شرکت را کاهش داده یا زیان انباشته آن را افزایش دهد.

البته این موارد به‌معنای غیرقانونی‌بودن این تکالیف نیست؛ مسئله، نحوه انعکاس هزینه سیاست عمومی در حساب‌های شرکت است. اگر دولت از یک شرکت برای اجرای یک سیاست عمومی استفاده می‌کند، باید مشخص باشد هزینه این سیاست چه میزان بوده، چه کسی آن را تحمل کرده و آیا این هزینه با زیان عملیاتی ناشی از ناکارآمدی مدیریت مخلوط شده است یا خیر.

برای مثال، اگر یک بانک دولتی مکلف به اعطای تسهیلاتی با بازده اقتصادی کمتر از هزینه تأمین منابع شود، زیان ایجادشده را نمی‌توان بدون تحلیل، تماماً به ضعف مدیریت بانک نسبت داد. به همین ترتیب، اگر شرکت دولتی سال‌ها مورد رسیدگی مالیاتی قرار نگیرد و سپس با مطالبه مالیات، جرایم و ذخایر سنگین مواجه شود، افزایش ناگهانی زیان الزاماً به معنای ایجاد همان زیان در همان سال نیست؛ بخشی از آن ممکن است کشف و شناسایی دیرهنگام تعهدات سنوات گذشته باشد.

بنابراین ارزیابی عملکرد شرکت دولتی باید میان سه دسته تفکیک ایجاد کند:

زیان ناشی از ناکارآمدی مدیریتی ← هزینه ناشی از تکالیف حاکمیتی ← زیان ناشی از ضعف نظام نظارت و اطلاعات مالی

بدون این تفکیک، هم مدیر ناکارآمد می‌تواند پشت عنوان «تکلیف دولت» پنهان شود و هم سیاست‌گذار می‌تواند هزینه تصمیم خود را به حساب ناکارآمدی شرکت بگذارد.

5) مسئله فقط تصفیه نیست؛ مسئله حاکمیت شرکتی است

این موضوع با مقررات جدیدتر حاکمیت شرکتی نیز ارتباط مستقیم دارد. «آیین‌نامه انتظام‌بخشی، شفاف‌سازی و ضابطه‌مندسازی درآمدها و هزینه‌های شرکت‌های دولتی» که در سال ۱۴۰۲ تصویب و در سال ۱۴۰۳ اصلاح شد، تعریف صریحی از حاکمیت شرکتی ارائه کرده و بر شفافیت، پاسخگویی، کنترل‌های داخلی، نظارت بر عملکرد و ثبت اطلاعات تأکید دارد.

به‌ویژه، اصلاحات ۱۴۰۳ مجامع را مکلف کرده است عملکرد هیأت‌مدیره و مدیرعامل را جدا از صورت‌های مالی ارزیابی و درباره آن صراحتاً تصمیم‌گیری کنند. همچنین ایجاد نظام کنترل داخلی، کمیته حسابرسی، ثبت صورت‌های مالی حسابرسی‌شده و صورتجلسات مجامع در سامانه سماب و افشای آثار مالی تکالیف قانونی مورد تأکید قرار گرفته است.

این رویکرد می‌تواند مبنای اصلاح فرآیند تصفیه نیز قرار گیرد: مدیر تصفیه نباید صرفاً مسئول بستن دفاتر باشد؛ باید برای زمان، هزینه، وصول مطالبات، تعیین تکلیف بدهی‌ها، فروش یا انتقال دارایی‌ها و ختم شخصیت حقوقی پاسخگو باشد.

در این ارتباط اما شکاف اجرایی موجود بر اساس آخرین گزارش دیوان محاسبات نشان می دهد از مجموع ۳۴۳ شرکت دولتی مندرج در پیوست شماره (۳) قانون بودجه سنواتی، ۲۶۵ شرکت تنها بخشی از مفاد آیین‌نامه انتظام‌بخشی را رعایت کرده‌اند و مجموع احکام رعایت‌نشده توسط همین ۲۶۵ شرکت به ۲۴۵۱ مورد می‌رسد. این ارقام حکایت از آن دارد که مسئله تصفیه ناتمام، مصداقی از یک الگوی گسترده‌تر ترک فعل در حاکمیت شرکتی شرکت‌های دولتی است، نه یک استثنای موردی.

6) یک خلأ مهم: مرز میان تصفیه و ورشکستگی

موضوع دیگری که نباید نادیده گرفته شود، نحوه مواجهه با شرکت‌هایی است که با بدهی‌های سنگین و ناتوانی مالی مواجه‌اند. «انحلال» و «تصفیه» الزاماً معادل «ورشکستگی» نیستند و صرف زیان‌ده بودن نیز به‌تنهایی به معنای تحقق ورشکستگی نیست؛ اما اگر یک شرکت تجاری با وضعیت توقف از پرداخت دیون مواجه باشد، باید این وضعیت به‌صورت مستقل و حقوقی ارزیابی شود.

اهمیت این تفکیک در پاسخگویی است. اگر شرکتی صرفاً وارد فرآیند اداری انحلال و تصفیه شود، بدون آنکه وضعیت توقف از پرداخت و علل ایجاد بحران مالی به‌صورت مستقل بررسی شود، ممکن است بخشی از پرسش‌های مربوط به مسئولیت مدیران و علل ایجاد بحران در فرآیند خروج شرکت کم‌رنگ شود.

بنابراین پیشنهاد سیاستی آن نیست که هر شرکت زیان‌ده دولتی الزاماً ورشکسته اعلام شود؛ بلکه باید پیش از ورود یا در ابتدای فرآیند تصفیه، یک ارزیابی مستقل حقوقی ـ مالی از وضعیت پرداخت دیون، منشأ زیان و مسئولیت‌های احتمالی انجام شود. این همان نقطه‌ای است که تقویت حاکمیت شرکتی و حسابرسی عملکرد می‌تواند از تبدیل «شکست مالی» به «پرونده‌ای بدون پاسخگویی» جلوگیری کند.

7) راه اصلاح چیست؟

راه‌حل، صرفاً صدور یک حکم جدید برای «ختم تصفیه» نیست؛ زیرا تجربه احکام مشابه نشان می‌دهد قانون بدون سازوکار اجرایی، ضمانت اجرا و داده شفاف، الزاماً مسئله را حل نمی‌کند.

پیشنهاد می‌شود «سامانه ملی پایش شرکت‌های در حال تصفیه» ایجاد شود و برای هر شرکت یک پرونده عمومی و به‌روز شامل موارد زیر وجود داشته باشد:

تاریخ انحلال ← مدیر تصفیه و مسئول مجمع ← دارایی‌ها ← بدهی‌ها ← مالیات و تأمین اجتماعی ← دعاوی ← هزینه سالانه تصفیه ← اقدامات انجام‌شده ← درصد پیشرفت ← مانع اصلی ← مهلت خاتمه

همچنین برای شرکت‌هایی که بیش از مدت مشخصی در تصفیه باقی مانده‌اند، گزارش علل تأخیر و برنامه اجباری خروج به مجمع عمومی ارائه و عملکرد مدیر تصفیه و رئیس مجمع به‌صورت سالانه ارزیابی شود.

در گام بعد، باید برای تکالیف حاکمیتی که آثار مالی بر شرکت دارند، حسابداری و گزارشگری جداگانه‌ای طراحی شود تا روشن باشد چه میزان از زیان شرکت ناشی از عملیات اقتصادی، چه میزان ناشی از تصمیمات مدیریتی و چه میزان ناشی از مأموریت‌های عمومی و سیاست‌های دولت است.

8) جمع‌بندی

شرکت دولتی زیان‌ده الزاماً فقط قربانی مدیر ناکارآمد نیست؛ همان‌طور که هر زیان شرکت را نیز نمی‌توان به «تکلیف دولت» نسبت داد. مسئله اصلی، نبود یک نظام حکمرانی است که منشأ زیان، مسئول ایجاد آن، هزینه سیاست عمومی و مسئولیت مدیریت را از یکدیگر تفکیک کند.

تصفیه نیز نباید به یک «برزخ حقوقی ـ مالی» تبدیل شود که در آن دارایی عمومی سال‌ها بدون استفاده باقی بماند، هزینه‌های جاری ادامه پیدا کند و مسئولیت‌ها میان چند دستگاه توزیع شود.

اگر هدف، کوچک‌سازی واقعی دولت، افزایش بهره‌وری دارایی‌های عمومی و کاهش فشار بر بودجه است، خاتمه تصفیه شرکت‌های فاقد مأموریت اقتصادی باید بخشی از برنامه اصلاح حکمرانی مالی دولت تلقی شود، نه صرفاً یک اقدام ثبتی.

مسیر اصلاح روشن است:

شناسایی دقیق ← تفکیک علت زیان ← تعیین مسئولیت ← ارزیابی وضعیت حقوقی و مالی ← برنامه زمان‌بندی‌شده تصفیه ← تعیین تکلیف دارایی و بدهی ← ثبت و افشای عمومی ← پاسخگویی نهایی

در غیر این صورت، «انحلال» فقط نام شرکت را تغییر می‌دهد؛ اما هزینه آن همچنان بر دوش منابع عمومی باقی خواهد ماند.