قواعد سیاستهای مالی و ترسیم بودجه
عصر اقتصاد: مالیه عمومی در ایران در جریان عملکردهای گذشته با اتکا به درآمدهای نفتی، در حجم و ترکیبی نامتعادل به گونهای تحول یافته که در نهایت، بافت وابستهای به اقتصاد کشور تحمیل کرده است. بودجه دولت با اتکا به درآمد نفت به عنوان تامینکننده بخش عمده مخارج عمومی، از یک سو با ایجاد قدرت خرید اضافی در اقتصاد کشور زمینههای رشد قیمتها و تورم را فراهم کرده و از سوی دیگر، افزایش حجم واردات کشور را به تبع تحولات بخش نفت و در جهت خنثیسازی فشارهای تورمی و تأمین دریافتهای ریالی بودجه دولت در برداشته است.
محمد کردبچه از کارشناسان بودجهریزی در کشور در بخشی از کتاب «بودجه و قاعدهمندی سیاست مالی» که در راستای انتشار یافتههای «طرح جامع مطالعات اقتصاد ایران» به همت موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامهریزی چاپ و منتشر شده است، به بررسی قواعد سیاستهای مالی و بودجههای در ایران، تبیین وضع موجود و ارائه پیشنهادهایی برای اصلاحات لازم در این خصوص پرداخته است.
قاعده مالی، محدوديتي طولاني و پايدار را با تعيين حد و مرزهاي عددي بر شاخصهاي اساسی بودجه برقرار ميکند. با برقراري اين محدوديتها، مقادير تعيينشده در دوره زماني مورد نظر تغييرپذیر نيستند و سقفهاي تعیينشده، راهنمايي براي اجراي سياستهاي مالي خواهند بود.
هدف قواعد مالي، اصلاح اختلال انگيزهها و محدودسازی فشارها براي مخارج اضافي به خصوص در سالهاي رونق بوده و همزمان تضمينکننده مسئوليتپذيري مالي و تحملپذيري بدهيهاست. با توجه به در مضيقه بودن ماليه عمومي در بسياري از كشورها و فشارهاي بسیار از سوي بازار، به تازگی تلاش كشورها به تقويت قواعد مالي و روابط متقابل اجزاي آنها متمرکز شده است. قواعد سیاستهای مالی در این بررسی به این شرح است:
قاعده بدهی دولت: این قاعده به صورت درصدی از تولید ناخالص داخلی بیان میشود. این قاعده از نظر دستیابی به هدف بدهی، میتواند اثربخشی زیادی داشته باشد.
قاعده تراز بودجه: راهکاری عملیاتی مناسبی است که به تحملپذیری بدهیها کمک میکند.
قواعد هزینهای: سقفی که برای کل یا مخارج هزینهای به قیمتهای ثابت یا اسمی تعیین میکند. این سقف به صورت رقم مطلق یا نرخ رشد و در برخی موارد، به صورت نسبتی از تولید ناخالص داخلی در دوره زمانی 3 تا 5 سال تعریف میشود.
قواعد درآمدی: سقف یا کفی برای درآمدها تعیین میکند.
قاعده تراز اولیه بدون نفت: آسانترین روش در این زمینه، مرتبطسازی تراز بدون نفت به برآورد محافظهکارانه درآمدهای نفت در یک دوره میانمدت است. بدین منظور، میتوان از تجزیه و تحلیل اطلاعات گذشته و ارتباطهای تجربی بین کسریهای تراز بدون نفت و شاخصهای اقتصادی بهره برد.
قاعده مالی قیمت نفت و تراز ساختاری: این قاعده مبتنی بر قیمت نفت و روند همراه رشد درآمدهای نفت و هدفهای مالی تعدیل شده است و ارتباط بین مخارج و بیثباتی قیمت نفت را قطع میکند.
قاعده تراز جاری: این تراز با خارج کردن سرمایهگذاری دولت از تراز کلی به دست میآید.
قاعده تراز جاری بدون نفت: در این قاعده، مخارج سرمایهای و درآمدهای نفتی هر دو از تراز کلی حذف میشوند.
قاعده تراز داخلی: این تراز از کسر مبادلهها با سایر کشورها از تراز کلی مالی به دست میآید. در این قاعده، درآمدهای نفت و محتوای وارداتی مخارج دولت، به خصوص مخارج سرمایهگذاری حذف میشوند.
راهاندازی و تشکیل صندوقهای تثبیت، پسانداز و تامین مالی: صندوق تثبیت برای کاهش آثار درآمدهای بیثبات برای دولت و اقتصاد است. اهداف این صندوق میتواند شامل افزایش انضباط مالی و شفافیت بیشتر در مصرف درآمد باشد. هدف صندوقهای پسانداز، ذخیره ثروت برای نسلهای آینده است.
قواعد مالی توزیع منابع حاصل از نفت: شامل بهره مالکانه برای تضمین کمترین پرداخت، مالیات بر درآمد همانند سایر شرکتها، مالیات مزیت خاص منبع نفت برای کسب سهم بیشتر ازسودآورترین پروژهها و قاعده سهم بری از تولید است.
قواعد مالی تهیه و تنظیم بودجه: مهمترین قاعده در این زمینه زمانبندی تهیه بودجه است که البته بستگی به ویژگیهای هر کشور دارد. به طور کلی برای کشورهای درحال توسعه توصیه شده است که فرایند بودجه حدود 9 ماه پیش از پایان مهلت ارائه بودجه به نهاد قانونگذاری آغاز شود.
قواعد مالی تصویب بودجه: اختیارهای قانونی قوه مقننه در تغییر و اصلاح بودجه در کشورهای مختلف متفاوت است. حدود این اختیارها به 3 دستۀ محدود، نامحدود، و در محدوده تراز بودجه تقسیم میشود. در ایران، برای محدوده زمانی تصویب بودجه در ماده 216 آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی تعیین تکلیف شده که بین دستکم 40 و دست بالا 55 روز است، ولی در خصوص میزان تغییرها محدوده خاصی تعیین نشده است.
قواعد سیاستهای مالی درآمدهای مالیاتی: شامل سهم درآمدهای مالیاتی در کل منابع عمومی، سهم درآمدهای مالیاتی در تامین اعتبارهای هزینهای دولت، درآمدهای مالیاتی به قیمتهای ثابت، نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی، کشش درآمدهای مالیاتی نسبت به پایه مالیاتی مربوط (مانند تولید ناخالص داخلی و واردات) و معافیتهای مالیاتی میشود.
قواعد مالی منابع حاصل از صادرات نفت: شامل سهم صادرات نفت در منابع عمومی دولت، نحوه توزیع منابع حاصل از صادرات نفت، میزان وابستگی اعتبارهای هزینهای دولت به منابع نفتی و نقش صندوقهای تثبیت، پسانداز و تامین مالی میشوند.
قواعد سياستهاي مالی اعتبارهای هزينهاي
از ديدگاه اعتبارها و منابع تامين آن، اعتبارهای هزينهاي هنگامی موجه هستند كه از محل افزايش درآمدهاي مالياتي دولت ،يعني بخشي از ارزش افزودۀ مجموعه فعاليتهاي توليدي كشور تامين شود. در اين صورت، رشد اعتبارهای هزينهاي به مثابه افزايش عرضه خدمات عمومي چون آموزش، بهداشت، درمان، رفاه اجتماعي و ساير امور حاكميتي تلقي ميشود و پرداختهاي مالياتي به منزله قيمتي است كه مصرفکنندگان براي خدمات عمومي میپردازند. ولی در گذشته، رشد اعتبارهای هزينهاي در رابطه با دريافتهاي دولت، نمايشگر وابستگي اين اعتبارها به درآمدهای نفت بوده و شكاف بين اين اعتبارها و درآمدهاي غيرنفتي، فزاينده بوده است که به تعبيري كسري واقعي بودجه عمومي دولت را نشان ميدهد و طي اين سالها از محل درآمدهای نفت يا ثروت ملّي كشور تامين شده است.
اين امر مشكل اساسي را بر ساخت بودجهاي كشور تحميل كرده و موجب شده كه ابتدا وابستگي اقتصاد كشور به بازارهاي بينالمللي افزايش يابد كه البته با هدف استقلال كشور مغاير است و دوم اینکه، مصرف بخش اعظم منابع عمومي به صورت اعتبارهای هزينهاي با توجه به حجم قابل توجه بودجه عمومي در توليد ناخالص داخلي، بيانگر انتقال تدريجي منابع سرمايهاي كشور از ظرفيتهاي بالقوه مولد به سوي هزينههاي مصرفي است.
ادامه اين روند با توجه به کاهش درآمدهای نفتي در آينده موجب میشود تا ظرفيتهاي زيربنايي و توليدي كافي براي انتقال اقتصاد متكي به نفت به اقتصادي مستقل از نفت ايجاد نشود و تامين منابع جايگزين را براي بودجه دولت با مشكل مواجه سازد. از مهمترین قواعد مالی اعتبارهای هزینهای که در سالهای گذشته نیز مورد تاکید قرار گرفتهاند (قوانین برنامههای چهارم، پنجم و ششم توسعه) عبارت اند از:
- افزايش نسبت درآمدهاي مالياتي به اعتبارهای هزینهای.
- افزايش نسبت اعتبارهای تملک داراییهای سرمایه ای به اعتبارهای هزینه ای.
- تلاش براي قطع اتكاي اعتبارهای هزینهای به نفت و تامین آن از محل درآمدهاي مالياتي.
- محدودیت افزایش اعتبارهای هزینهای به چند درصد کمتر از نرخ تورم.
- افزايش نسبت منابع عمومي به استثناي عوايد نفت و گاز به اعتبارهای هزینهای.
در این زمینه، صرفهجويي در اعتبارهای هزینهای با تاکید بر تحول اساسي در ساختارها، منطقيسازي اندازه دولت، حذف دستگاههاي موازی و هزينههاي زاید و افزایش بهرهوری اعتبارهای هزینهای با استقرار نظام بودجهریزی مبتنی بر عملکرد، ضروری به نظر میرسد.
قواعد سياستهاي مالي اعتبارهای تملک داراييهاي سرمايههاي
در خصوص اعتبارهای تملك داراييهاي سرمايهاي درگذشته، چند نكته دارای اهميت است. نخست آنکه سهم عمده اين اعتبارها در گذشته صرف ايجاد ظرفيتهاي زيربنایي شده و سهم سرمايهگذاريهاي توليدي در اعتبارهای تملك دارايیهاي سرمايه اي ناچيز بوده است. در واقع در سالهاي پیش از انقلاب اسلامي ایران، وظيفه ايجاد ظرفيتهاي توليدي به طور عمده بر عهده بخش خصوصي گذاشته شده بود و چون بخش خصوصي به دليل ماهيت نظام حاكم، بيشتر تمايل به انجام امور واسطهگري داشت، عملكرد آن اغلب در جهت ايجاد صنايع مونتاژ و امور وارداتي شكلگرفته و در سالهاي پس از انقلاب نیز فعاليتهاي سرمايهگذاري بخش خصوصي در زمينههاي مولد با ركود اساسي مواجه شد که بخش دولتي نيز با توجه به تعهدهای مربوط به اجراي طرح هاي ناتمام گذشته، در جهت تغيير ترکیب اعتبارهای تملك داراييهاي سرمايهاي گام چندان موثري برنداشت.
مهمترین قواعد مالی اعتبارهای تملک داراییهای سرمایهای به این شرح است:
- افزایش سهم اعتبارهای تملک داراییهای سرمایهای از کل مصارف عمومی دولت؛
- افزایش نسبت اعتبارهای تملک داراییهای سرمایهای به اعتبارهای هزینهای؛
- اولویتبندی اعتبارهای تملک داراییهای سرمایهای برحسب میزان پیشرفت طرحها و زمان به بهره برداری رسیدن آنها؛
- تعیین ضوابط برای گزینش طرحها بر اساس گزارشهای توجیه فنی، اقتصادی، مالی و زیست محیطی؛
- محدودیت شروع طرحهای جدید، مگر در موارد استثنایی با تصویب هیئت وزیران؛
- واگذاری طرحها به بخش خصوصی و اجرای طرح ها با مشارکت بخش خصوصی
قواعد سياستهاي منابع و مصارف عمومي
بر اساس نكتههای مطرح شده، قواعد سياست هاي مالي مربوط به منابع و مصارف عمومي دولت در گذشته، عملكرد مناسب و مطلوبي نداشتهاند. دليل اين امر نيز تداوم يا سیر نزولی شاخصهاي مالي در سالهاي اخير بوده که از جمله آنها میتوان به موارد زیر اشاره کرد:
- تداوم و تشديد كسري تراز عملياتي بودجه به عنوان مهمترين شاخص قاعده سياست مالي كه ناشي از رشد كُند درآمدهاي مالياتي و ساير درآمدهاي غيرنفتي از یک طرف و عدم ايجاد تحول در مديريت اعتبارهای هزينهاي از طرف ديگر بوده است.
- تداوم وابستگي بودجه دولت به منابع حاصل از صادرات نفت.
- ناكارايي صندوق توسعه ملي در ايفاي سه نقش تثبيتکنندگی، پسانداز براي نسلهاي آينده و تامين منابع مالي براي سرمايهگذاري.
- كمبود منابع براي تامين اعتبارهای مورد نياز طرحهاي تملك داراييهاي سرمايهاي.
- افزايش طرحهاي نيمهتمام و تعهدهای مربوط، طولاني شدن زمان اجراي طرحها، عدم واگذاري و اشتراكگذاری طرحها.
با توجه به تنوع مشكلات ياد شده، قواعد سياستي پيشنهادي بايد حالت ترکیبی داشته باشند تا كارايي لازم را براي رفع مشكلات مزبور داشته باشد.
در این زمینه یکی از دلايل پايين بودن كوشش مالياتي در كشور، اتكا به روشهاي سنتي مالياتي، محدود بودن «پايههاي مالياتي» و عدم استفاده از شيوههاي نوين و پرظرفيتي چون »ماليات بر ثروت خالص»، «مالیات بر مجموع درَآمد» و «مالیات بر افزايش ارزش سرمايه «است.
«ماليات بر ثروت خالص» بر مبناي ارزش خالص داراييهاي مالياتپذير موديان (ارزش داراييها منهاي ارزش بدهيهاي مربوط) به صورت ناپيوسته (موسوم به ماليات بر سرمايه) يا سالانه گرفته میشود. اين ماليات اگر مطلوب طرحريزي شود و تشکیلات مناسبي داشته باشد، مكمل خوبي براي ماليات بر درآمد اشخاص است و عدالت مالياتي را در سطح بالاتري تحقق مي بخشد.
»مالیات بر مجموع درآمد «نیز ابزار مهمی در اجرای سیاستهای توزیع درآمد و کاهش فقر و همچنین، مبارزه با قاچاق و فساد به شمار میرود.
اهميت «ماليات بر افزايش ارزش سرمايه» از جنبه اقتصادي و همچنينپ برقراري عدالت اجتماعي است. افزايش ارزش سرمايه، توان پرداخت ماليات را افزايش ميدهد و اگرچه ممكن است افزايش ارزش سرمايه تشخيص داده نشده، سهم ناچيزي از كل درآمد را تشکیل دهد، ولي به هر حال سهم آن در درآمد گرو ههاي درآمدي بالا بيشتر از گروههاي كم درآمد است. بنابراين برقراري ماليات بر افزايش ارزش سرمايه، وجهي تصاعدي دارد و در كاهش تمركز ثروت در دست گروههاي خاص در كشورهاي در حال توسعه موثر است.
در این خصوص، نظام اداري ماليات جديد به دنبال بهينهسازی گردآوري ماليات همراه با کمینهسازی هزينه اداري و هزينههاي خوداظهاري مالياتدهندگان است.كارآمدترين نظامهاي جمعآوري ماليات، آنهايي هستند كه بیشتر مالياتدهندگان، تعهدهای مالياتي خود را داوطلبانه میپردازند و در نتيجه، متوليان ماليات میتوانند تلاش خود را بر ماليات دهندگانی متمركز كنند كه ماليات نمیپردازند.
تغيير نگاه به نفت و درآمدهاي آن، از «منابع تامين بودجه عمومي» به «منابع سرمایههاي زاينده اقتصادي» ميتواند نويدبخش فصل نويني در توسعه صنعت نفت كشور باشد؛ چراكه سرانجام بخش نفت و گاز نه فقط به عنوان منابع تامين بودجه عمومي، بلكه به عنوان بخشهاي مهم فعاليتهاي اقتصادي سودآور در برنامههاي توسعه تلقي ميشوند كه زاينده درآمد، سرمايهگذاري و ايجاد فرصت شغلي است.
در این راستا قواعد سياستهاي مالي اعتبارهای هزينهاي نیز بايد بر اساس دو محور اساسي تنظيم شود. محور اول، قواعد مربوط به چارچوب بودجههاي سالانه كه به طور عمده تامين هدف كاهش كسري تراز عملياتي بودجه را در بر ميگيرد و محور دوم، اصلاح ساختار اعتبارهای هزينهاي است كه هدف اصلي آن افزايش بهرهوري اعتبارها و اقتصادي و برنامهاي کردن آن است.
در پایان باید اشاره داشت: تحلیل منابع و مصرف عمومی بودجه ایران نشان میدهد: براي رفع مشكل اصلي ساختار بودجه دولت، يعني وابستگي به نفت، بايد در سه زمينه اقدام كرد:
- انتقال کمترین منابع حاصل از صادرات نفت به بودجه دولت.
- اصلاح نظام درآمدهاي مالياتي از راه گسترش پايههاي مالياتي و حذف معافيتها.
- افزايش بهرهوري اعتبارهای هزينهاي با استقرار بودجهريزي مبتني بر عملكرد و اجراي آن در یک چارچوب ميانمدت مخارج دولتي و واگذاري طرحهاي تملك داراييهاي سرمايهاي و اجراي آنها در یک نظام مشاركت بخش عمومي و خصوصي.
