ضرورت اصلاحات بنیادی در سازمان برنامه و بودجه کشور

دکتر حسین پارسیان/ کارشناس و پژوهشگر مسائل اقتصادی و مالی

نگاه به وضعیت اقتصاد ایران در دهه ۹۰ حاکی از انجماد رشد اقتصادی قریب به نیم درصد، ثبت قله‌های تورمی قریب به ۴۰ درصد، رشد نقدینگی عمدتاً بیش از ۲۰ درصد، رشد متوسط سالانه سرمایه‌‌گذاری منفی و افت تجارت خارجی اقتصاد ایران که در نهایت منجر به کاهش درآمد سرانه و کاهش محسوس کیفیت زندگی مردم عزیز ایران زمین شد.

به علاوه مرور اجمالی به وضعیت اعتبارات دولت حاکی از این موضوع است که عمده مصارف دولت در قالب اعتبارات هزینه‌ای مصرف می‌شود. بررسی روند افزایشی اعتبارات هزینه‌ای و سهم قابل توجه آن از اعتبارات و مصارف از محل عمومی چند سوال و نگرانی در خصوص وضعیت هزینه‌کرد دولت ایجاد می‌کند:

• آیا ادامه روند افزایشی اعتبارات هزینه‌ای و سهم قابل توجه آن از اعتبارات و مصارف با اهداف توسعه‌ای کشور همگرایی دارد؟

• چه میزان از این اعتبارات جاری از لحاظ محتوایی غیرقابل اجتناب و دارای ارزش افزوده می‌باشد؟ به نحوی که نمی‌توان برای اصلاح، کاهش و بهینه کردن این هزینه‌ها اقدام کرد؟

• آیا امکان ایجاد سازوکارهای مناسب جهت جذب نیروی متخصص و حرفه‌ای متناسب با نیاز واقعی دستگاه‌های دولتی و صرفاً از طریق سازوکارهای رقابتی مبتنی بر شایسته‌سالاری وجود دارد؟

• نهادهای محترم سیاست‌گذار برنامه‌ریزی و بودجه و در معنای عام‌تر دولت و مجلس محترم شورای اسلامی در این افزایش اعتبارت جاری چه نقش و سهمی دارند؟

• اگر روند افزایشی اعتبارات هزینه‌ای و سهم قابل توجه آن از اعتبارات عمومی به همین شکل ادامه داشته باشد و منابع دولت هم کمافی‌السابق به دلیل تحریم‌های اقتصادی، کاهش فروش نفت و مشتقات نفتی، رکود اقتصادی، مشکلات مربوط به فضای کسب و کار و … تکافوی این هزینه‌های جاری را ننماید تکلیف دولت برای جبران این کسری بودجه چه می‌شود؟ آیا بنظر نمی‌رسد که نحوه تامین مالی دولت (استفاده از منابع سهل‌الوصول و توجه کمتر به هزینه‌های ناشی از استفاده از هر منبع تامین مالی) برای جبران این کسری بودجه منجر به تورم، کاهش قدرت خرید، فقر و مشکلات و تبعات اجتماعی می‌‌شود؟!

با توجه به مطالب ارایه شده در بالا بنظر می‌رسد وضعیت اقتصادی کشور در دهه ۹۰ بسیار متلاطم و تا حدودی ناامیدکننده بوده است. سوال اساسی اینکه کدام نهاد سیاستگذار و قوه عاقله‌ای می‌تواند نقش و تاثیر قابل توجهی در مرتفع نمودن این تلاطمات اقتصادی داشته باشد؟

سازمان برنامه و بودجه کشور به عنوان مهمترین نهاد سیاستگذار در حوزه برنامه‌ریزی و بودجه کشور، عهده‌دار راهبری و رصد توسعه کشور، انجام مطالعات و بررسی‌های علمی برای بهبود نظام‌های برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی، تهیه و تنظیم راهبردهای توسعه و برنامه‌های کوتاه مدت، میان مدت و بلندمدت، ارائه پیشنهاد خط‌مشی‌ها و سیاست‌های مربوط به بودجه، تهیه و تنظیم بودجه سنواتی، نظارت عالیه بر اجرای برنامه‌ها و بودجه می‌باشد.

با وجود جایگاه سازمانی و اهمیت این نهاد سیاستگذار در حوزه توسعه کشور و موفقیت‌های نسبی این سازمان طی دهه‌های گذشته در حوزه‌های مختلف اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و …، این سازمان در گذر زمان از وجود چالش‌های اساسی و عمده‌ای در درون خود و همچنین در تعامل با سایر نهادهای سیاستگذار از جمله بانک مرکزی، وزارت امور اقتصاد و دارایی، وزارت صنعت، معدن و تجارت، وزارت کار تعاون و رفاه اجتماعی و … رنج می‌برد به همین دلیل در این یادداشت سعی می‌شود مهمترین چالش‌های نهاد سیاست‌گذار برنامه‌ریزی و بودجه کشور، سازوکار و اقداماتی که تاکنون جهت اصلاح ساختار برنامه و به ویژه بودجه کشور صورت پذیرفته و در ادامه راهکارهایی جهت ارتقا، تحول و فائق آمدن بر چالش‌های پیشرو ارایه شود.

مشکلات ساختاری که از بدو تاسیس سازمان برنامه و بودجه کشور تا کنون سازمان با آن‌ها مواجه بوده به اختصار عبارتند از:

• تدوین برنامه‌های توسعه اقتصادی در دهه ۹۰ در حالت ایده‌آل، به شکلی که مبانی فکری تدوین این برنامه‌ها تفاوت قابل توجه‌ای با واقعیت‌های اقتصادی کشور دارد. در دهه ۱۴۰۰ نیز بنظر می‌رسد رویکرد حل ناترازی ملاک برنامه‌ریزی قرار گرفته که در این صورت جنس احکام ارایه شده از ماهیت برنامه‌ریزی خارج و نگاه حداقلی به حوزه عمل و اجرا وجود دارد.

• تا حدودی نقش غیرفعال، غیرنوآور و دبیرخانه‌ای سازمان در تدوین برنامه‌های توسعه اقتصادی.

• فقدان نگاه سیستمی و جامع به حوزه توسعه در بخش تدوین برنامه‌های توسعه اقتصادی به شکلی که هنوز هدف نهایی برنامه توسعه اقتصادی و میزان موفقیت در دستیابی به برنامه‌ها به وضوح مشخص نمی‌باشد. به عنوان نمونه در موفق‌ترین برنامه‌های توسعه کشور (البته به زعم کارشناسان و صاحب‌نظران) یعنی برنامه سوم و چهارم عمرانی، توزیع و جذب اعتبارات قابل توجه در پروژه‌های عمرانی به عنوان عامل موفقیت نسبی در برنامه‌ریزی محسوب شده است.

• نظام بودجه‌ریزی سنتی و افزایشی دستگاه‌های اجرایی؛ در این ساختار سنتی هم چالش‌های اساسی وجود دارد اینکه چرا برخی از نهاد و ساختارهایی که بنظر می‌رسد کارکرد و خروجی نهایی ندارند از محل منابع عمومی دولت ارتزاق می‌کنند؟ چرا ملاک نرخ رشد اعتبارات اعدادی هستند که هیچ همگرایی یا تطابق حداقلی با نرخ تورم موجود در سطح عمومی کشور ندارند؟

• تخصیص منابع بر مبنای میزان اقتدار، نفوذ و فشار گروه‌های ذی‌نفع و عمدتاً بر مبنای چانه‌زنی و بدون در نظر گرفتن نقش این اعتبارات در نگاه حداقلی برای حل مشکلات منطقه‌ای و کشور و در نگاه متعالی‌تر توسعه منطقه‌ای و کشور بر اساس اسناد و مطالعات آمایش سرزمینی.

• فقدان الگوی جامع و بهینه تامین مالی برای پرداخت‌های جاری و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دولت در پایین‌ترین سطح با توجه به معیشت اقشار ضعیف جامعه و در حالت مطلوب با توجه به توسعه اقتصادی کشور.

• توزیع نامتقارن و بعضاً بدون توجیه اقتصادی منابع با توجه به ذی‌نفع بودن نظام راهبری (حکمرانی) و همچنین میزان نفوذ و قدرت نمایندگان محترم قوه مقننه جهت کسب رضایت عمومی حوزه انتخابی و به تبع آن توسعه نامتوازن کشور.

• وضعیت نامطلوب راهبری و نظارت بر شرکت‌های دولتی و همچنین وجود چالش‌های عمده و ناکارآمدی‌های قابل توجه‌ای در این شرکت‌ها (عدم وجود سیستم بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد با نگاه شرکتی و نه دستگاهی، عدم وجود نهاد مستقل کارآمد با نگاه فرابخشی در سازمان برنامه و بودجه، فرمت‌های ناصواب بودجه‌ریزی نقدی در سامانه جامع بودجه شرکت‌های دولتی، مهارت پایین نیروی انسانی حوزه بودجه‌ریزی، نبود سیستم ارزیابی تعیین صلاحیت مدیران حرفه‌ای، محدودیت اختیارات مدیران شرکت‌های دولتی، بهره‌وری پایین شرکت‌های دولتی، قوانین و مقررات مخل فعالیت شرکت‌های دولتی، سازوکارهای قیمت‌گذاری کالا و خدمات در شرکت‌های دولتی و …).

• تضعیف بدنه کارشناسی سازمان برنامه و بودجه کشور به واسطه سازوکارهای معیوب جذب نیرو که عمدتاً از طریق روابط حزبی، گروهی و با استفاده از ارتباطات اتفاق می‌افتد. چالش‌های اساسی در حوزه ارتقاء، جانشین‌پروری و تربیت مدیران متخصص و در ادامه ساختار و تشکیلات عمودی سازمان و عدم مشارکت بدنه کارشناسی سازمان در برهه‌هایی از تاریخ سازمان قابل مشاهده می‌باشد.

• تغییر فرهنگ سازمانی نهاد برنامه‌ریزی و بودجه کشور به نوعی که بنظر می‌رسد فرهنگ فعلی سازمان بیشتر بر اساس توجیه‌کنندگی، تطهیرکنندگی اقدامات مقامات مافوق با انگیزه‌های ارتقاء اداری و مالی رخ می‌دهد.

• سیستم ارزیابی عملکرد و و ارتقاء نیروی انسانی ناکارآمد و غیربهینه

• سیستم جبران مزایای خدمت و حقوق غیرمنصفانه کارکنان و مدیران به نوعی که مدیران ارشد سازمان در دولت‌های قبل عمدتاً به واسطه هیئت علمی بودن یا هیئت علمی شدن و همچنین به دلیل رفاهیات متفاوتی که دریافت می‌کنند از تفاوت قابل توجهی در دریافت حقوق و دستمزد با بدنه کارشناسی سازمان برخوردار هستند. بنظر می‌رسد آزادی عمل مدیران در پرداخت‌ها این رفاهیات نیز در ایجاد روحیه توجیه‌کنندگی، تطهیرکنندگی اقدامات مقامات به جهت منافع مالی کارشناسان و مدیران میانی بی تاثیر نمی‌باشد.

• مشکلات عدیده و بعضاً تضاد منافع احتمالی در حوزه نظام فنی و اجرایی و تشخیص صلاحیت، رتبه‌بندی و ارزشیابی مهندسین مشاور و پیمانکاران و همچنین فرآیند بررسی دعاوی شورای عالی فنی و آماده‌سازی اسناد و مدارک جهت داوری‌ در آن دبیرخانه که می‌تواند زمینه ایجاد تعارض منافع را برای عده‌ای قلیلی فراهم آورد.

• عدم وجود سامانه‌های مستندسازی تجربه مدیران ارشد و اجرایی کشور که بعضاً مشاهده می‌شود بعد از گذشت سالیان مدیدی همچنان برخی تصمیمات اقتصادی غیرکارآ، رانت‌زا، مغایر با بهبود فضای کسب و کار و … در تاریخ سازمان تکرار می‌شوند.

• ایجاد تمرکز و عدم تفویض اختیار کامل به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان‌ها جهت برنامه‌ریزی بهینه و بودجه‌ریزی متناسب با وضعیت هر استان.

• بنظر می‌رسد توزیع اعتبارات پژوهشی در مراکز مطالعاتی زیرمجموعه سازمان عمدتاً بر مبنای تضاد منافع و استفاده از نیروهای حجمی برای دور زدن قانون منع مداخله کارمندان دولت صورت می‌پذیرد که ضرورت بازنگری به سمت پژوهش‌های کاربردی مبتنی بر حل مساله (مشکل) بیش از پیش احساس می شود.

سازوکار و اقداماتی که تاکنون توسط نظام راهبری عالیه سازمان طی سالیان گذشته ملاک عمل قرار گرفته عمدتاً عبارتند از؛

• در حوزه منابع و درآمد، پیش‌بینی فروش نفت یا سایر منابع درآمدی غیرقابل تحقق به میزان بیشتر از واقعیات اقتصادی، که در عمل این منابع تحقق نیافته و از طریق سازوکارها مختلف باعث افزایش تورم و کاهش قدرت خرید واقعی مردم می‌شود.

• استفاده از ظرفیت اوراق بدهی میان مدت و بلند مدت برای تامین مالی، بدون در نظر گرفتن نحوه استفاده درست از این اوراق (محل هزینه‌کرد، نرخ، بازه زمانی و …) که کارکرد نهایی این منبع را در مدل تامین مالی دولت تحت شعاع قرار می‌دهد.

• افزایش قیمت‌حامل‌های انرژی و تبعات اقتصادی و اجتماعی ناشی از این اقدامات به صورت دفعه واحده.

• احصاء مواردی که در قالب کمک (یارانه‌) از طرف دولت به نهاده‌های دولتی و بعضاً عمومی پرداخت می‌شود و تلاش در راستای مدیریت این کمک‌ها با عنوان اصلاحات ساختاری بودجه. به عنوان نمونه هر چند دولت در قالب کمک مبالغ قابل‌توجهی به صندوق‌های بازنشستگی کمک می‌کند با این وجود جنس این کمک‌ها اجتناب ناپذیر و پرسنلی می‌باشد که دولت در ایجاد این ناترازی‌ها و وخامت صندوق‌ها بی‌نقش نبوده است.

• افزایش مالیات و تلاش در راستای افزایش پایه‌های مالیاتی جدید بدون در نظر گرفتن اثرات اقتصادی آن.

• مولد سازی (فروش یا واگذاری) دارایی‌های دولت بدون در نظر گرفتن ناپایدار بودن این نحوه تامین مالی و خسارت و تعارض منافع احتمالی ناشی از این اقدام.

• بکارگیری سیاست‌های انقباضی در خصوص هزینه‌کرد اعتبارات جاری به ویژه حقوق و دستمزد کارمندان، بدون در نظر گرفتن تورم موجود که منجر به بی انگیزه‌گی و خروج بخش مهمی از نیروهای توانمند از دولت می‌شود.

• کاهش و یا بعضاً حذف ارز ترجیحی کالاهای اساسی در راستای ایجاد منابع مالی یا پیشگری از توزیع رانت احتمالی و مواردی از این قبیل.
طی سالیان گذشته بنظر می‌رسد مجموعه اقدامات انجام شده توسط نظام راهبری عالی سازمان و دولتمردان، تاکنون منتج به نتایج قابل قبولی نشده است. بنا به قول حضرت لسان‌الغیب “فلک را سقف بشکافیم و طرحی نو دراندازیم”. بنابراین اتخاد تدابیر و اقدامات نو و تحولی جهت بهبود شرایط موجود بیش از پیش ضروری بنظر می‌رسد.

جهت ارتقاء و تحول سازمان برنامه و بودجه کشور و فائق آمدن بر چالش‌هایی که در بالا ذکر شد راهکارهای به شرح زیر پیشنهاد می‌گردد:

• در حوزه نظام راهبری سازمان برنامه و بودجه کشور (معاونین و مدیران میانی و حرفه‌ای) باید از ظرفیت‌ علمی و مدیریتی تکنوکرات‌هایی بهره گرفت که: مستقل، شجاع، سازش‌ناپذیر، خطوط قرمز این تکنوکرات‌ها صرفاَ رعایت منافع ملی، داشتن ارتباط موثر با نخبگان، صاحبنظران و کارشناسان حرفه‌ای، داشتن روحیه همکاری و تعامل با سایر دستگاه‌های سیاستگذار، نداشتن تضاد منافع و …. باشند. این تکنوکرات‌ها جهت توسعه متوازن کشور تحت هیچ شرایطی نباید دنبال رضایت تمامی گروه‌ها، افراد و دستگاه‌ها با هر نیتی ولو حفظ پست مدیریت خود باشند.

• ارتقاء جایگاه و تشکیلات ادارای سازمان برنامه و بودجه کشور.

• تغییر اساسی در حوزه برنامه‌های توسعه اقتصادی کشور بر اساس واقعیات اقتصادی کشور و متناسب با مطالعات آمایش سرزمینی.

• تغییر نظام بودجه‌ریزی به صورت محتوایی و نه شکلی بر مبنای برنامه‌های توسعه اقتصادی کشور. در دولت‌های قبل اقدامات شکلی در این حوزه انجام گرفت از جمله تغییر فرم‌های بودجه‌ریزی، بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد شکلی، محاسبه هزینه واحدها نه بهای تمام شده. متاسفانه نگاه قالب در بودجه‌ریزی، همان بودجه‌ریزی سنتی افزایشی بوده که در حوزه تخصیص منابع همچنان رویکرد چانه‌زنی غالب است.

• استقرار سیستم جامع جذب سرمایه انسانی دارای صلاحیت و شایسته (به کارگیری نظام راهبری خوب در حوزه کارشناسی). این سیستم بایستی افراد دارای صلاحیت و شایستگی را بر اساس ضوابط و نه بر اساس روابط مورد ارزیابی قرار داده و از طریق برگزاری آزمون جامع و سراسری نسبت به جذب کارشناسان اقدام نماید. بدیهی است که جذب نیرو به صورت قراردادی، شرکتی، کارمعین، حجمی و … عمدتاً بر اساس روابط صورت می‌گیرد تا ضوابط و همچنین زمینه برای عدم‌رعایت قانون منع مداخله کارمندان در انجام برخی پروژ‌ه‌ها، قراردادها و … را فراهم می‌کند.

شایسته است که بعد از استخدام و کسب مهارت و دانش سازمانی، از ظرفیت‌های کارشناسی این سرمایه انسانی جذب شده در راستای حفظ منافع ملی و معیشت مردم بهره برد. انجام کارهای تخصصی و کلان کشور توسط گروهی از مشاوران و کارشناسان نزدیک به مدیریت ارشد سازمان باعث ایجاد روزمرگی، فرسودگی شغلی و اتلاف منابع می‌شود. بنابراین بایستی از تخصص، مهارت و تجربه کارشناسان متخصص و مجرب سازمان جهت حل مسائل کشور استفاده کرد.

• در راستای استقرار نظام راهبری خوب در سازمان، بایستی از سامانه‌های جامع ارزیابی عملکرد مدیران و کارشناسان حرفه‌ای بهره گرفت. در این میان ارتقاء مدیران و کارمندان بایستی صرفاً بر مبنای تخصص، شایستگی و صلاحیت حرفه‌ای افراد باشد نه روابط غیررسمی، حزبی و … . در این سیستم متناسب با عملکرد هر فرد بایستی از سازوکارهای تشویقی و تنبیه‌ای برای ارتقاء یا مواخذه افراد استفاده کرد.

• سیستم جبران مزایای خدمت کارکنان و مدیرانی یکی از عواملی است که می‌تواند نحوه تصمیم‌گیری مدیران و کارشناسان سازمان را تحت تاثیر قرار دهد. عدم تامین معیشت و نیازهای ضروری نظام راهبری، ناخواسته باعث ایجاد تضاد منافع و اولویت دادن منافع شخصی به منافع ملی می‌شود. به همین دلیل ضرورت اسقرار سیستم جبران مزایای خدمت کارکنان قابل‌قبول و بهینه بیش از پیش احساس می‌شود.

• با توجه به ساختار سازمان برنامه و بودجه کشور و اینکه مسائل، مشکلات، چالش‌ها و … در قالب امورهای مختلفی سازمانی مطرح می‌شوند، همواره در طول تاریخ، اولویت دادن به امورهای بخشی سازمان بر اساس ابزارها و فشارهایی است که دستگاه‌های هر امور از آن بهره می‌بردند که این مهم باعث می‌شود توزیع منابع و اعتبارات بین امور بخشی محل مناقشه باشد.

معمولاً دستگاه‌های امور بخشی که از ارتباطات، لابی و فشار مدیریتی یا حتی فشار افکار عمومی بیشتری بهره می‌گیرند سهم بیشتری از منابع را مطالبه و در نهایت هم دریافت می‌کنند. به عبارتی اولویت‌بندی و توزیع منابع در سازمان با نگاهی بخشی صورت می‌پذیرد. در راستای توزیع متقارن منابع و به تبع آن توسعه متوازن کشور بایستی با نگاه جامع و سیستمی به مسائل و مشکلات کشور پرداخت و در توزیع منابع و اولویت بندی، نگاهی جامع و سیستمی با رویکرد حداکثری منافع ملی و کمک به توسعه اقتصادی کشور داشت. بعلاوه نظام راهبری ارشد سازمان بایستی تلاش نماید در تمامی حوزه های که مرتبط با مسائل مالی، توزیع اعتبار یا ایجاد امضای طلایی یا حوزه اختیاراتی در خصوص پیش‎بینی اعتبارات، نحوه توزیع و تخصیص اعتبارات، فرآیند تشخیص صلاحیت، رتبه‌بندی و ارزشیابی مهندسین مشاور و پیمانکاران در حوزه نظام فنی و اجرایی و همچنین فرآیند بررسی دعاوی شورای عالی فنی و آماده‌سازی اسناد و مدارک جهت داوری‌ در آن دبیرخانه و … می‌باشد به صورت سیستمی و هدفمند ورود نماید.

به علاوه فرآیندهای این حوزه بایستی به صورت مستمر از طریق واحد حسابرسی داخلی مورد ارزیابی قرار گرفته و با استقرار و بهره‌گیری از کنترل‌های داخلی پیشگیرانه، یابنده و اصلاحی به انجام درست و سریع فعالیت‌ها متناسب با شرح وظایف ابلاغی، اقدام و از شکل‌گیری تضاد منافع احتمالی و ایجاد تعارض منافع احتمالی جلوگیری نماید.

• استفاده از سیستم فن‌آوری‌های نوین در حوزه تجزیه و تحلیل داده‌های کلان، در حوزه برنامه‌ریزی مدرن، در حوزه‌های مربوط به بودجه‌ریزی نوین، تخصیص بهینه منابع، نظرخواهی از خبرگان، صاحب‌نظران، تحلیلگران و … در خصوص لوایح تقدیمی به دولت یا مجلس شورای اسلامی، ارتباط موثرتر، سازنده‌تر و برخط دستگاه‌ها و سازمان‌های سیاستگذار با یکدیگر، … می‌تواند به بهبود عملکرد سازمان کمک شایانی نماید.

امید است با روی کارآمدن دولت چهاردهم جمهوری اسلامی ایران با شعار وفاق ملی و با رویکرد مردمی برای ایران قوی، با عزمی راسخ و بهره‌گیری از نظام راهبری (مدیران) مستقل، شجاع، فسادستیز و سازش‌ناپذیر که خطوط قرمز این تکنوکرات‌ها صرفاَ رعایت منافع ملی، داشتن ارتباط موثر با نخبگان، صاحبنظران و کارشناسان حرفه‌ای، داشتن روحیه همکاری و تعامل با سایر دستگاه‌های سیاستگذار، نداشتن تضاد منافع احتمالی و سایر اقداماتی که در بالا ذکر شد، زمینه تحول و ارتقاء عملکرد نهاد سیاستگذار برنامه‌ریزی و بودجه و در نهایت رشد و توسعه اقتصادی کشور بیش از پیش فراهم گردد.