اثرات تخریبی اجرای ماده ۵ قانون برنامه هفتم پیشرفت بر بازار سرمایه
دکتر حسین پارسیان؛ کارشناس و پژوهشگر مسائل مالی و اقتصادی
برنامه‌ریزی توسعه در ایران قدمتی بیش از هفتاد سال دارد. تاکنون یازده برنامه توسعه در ایران، پنج برنامه پیش و شش برنامه بعد از انقلاب تصویب و پا به میدان اجرا گذاشته و اکنون دوازدهمین برنامه توسعه تحت عنوان برنامه “قانون برنامه هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران” به تصویب رسیده است.
در یادداشت حاضر، به نقد و بررسی اهم مفاد ماده (۵) برنامه هفتم توسعه پرداخته می‌شود. براساس بررسی کلیت مفاد این ماده، بنظر می‌رسد کلی‌گویی و عدم‌تفکیک بین شرکتهای تحت نظارت سازمان بورس و اوراق بهادار تهران و شرکتهایی که تحت نظارت نیستند؛ از مهمترین نقاط ضعف ماده مذکور باشد.
همچنین به نظر می‌رسد برنامه هفتم توسعه به واسطه عدم توجه به واقعیت‌های موجود در کشور؛ به لحاظ اهداف غیرواقعی و غیرقابل اجرا باشد و درک صحیحی از نقش‌ها و مسائل مربوط به بازار سرمایه در آن دیده نمی‌شود.
با عنایت به مفاد جزء (۲) بند الف ماده (۵) قانون مذکور در خصوص تکلیف واگذاری سهام مدیریتی یا کنترلی “مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی و کلیه صندوق‌های بازنشستگی” و شرکتهای تحت مالکیت حداکثر تا پایان سال دوم برنامه، ابهامات قابل توجهی به شرح زیر، به چشم می‌خورد؛
۱. با توجه به اینکه ماده ۵ با هدف مردمی‌سازی و با هدف جلب مشارکت بخش خصوصی و کاهش تصدی‌های دولت و موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی تدوین شده است؛ و با توجه به اینکه صندوق‌های بازنشستگی طیف گسترده‌ای از ساختار مالکیت از دولتی تا خصوصی را دارا می‌باشند؛ بایستی تعریف دقیقی از صندوق‌های بازنشستگی که مشمول واگذاری می‌باشند مشخص شود.
۲. صندوق‌های بازنشستگی ماهیتاً موظفند منابع در اختیار خود را جهت فراهم نمودن منافع آتی جهت تامین حقوق بازنشستگان ومستمری‌بگیران سرمایه‌گذاری کنند. فروش سهام تحت مالکیت آنها به خودی خود در صورتی که جایگزین مناسبی برای آن تعیین نشود می‌تواند خسارات بلندمدتی را برای کلیه صندوق‌های بازنشستگی که در حال حاضر نیز با مسائل و مشکلاتی در خصوص تامین حقوق بازنشستگان مواجه هستند؛ ایجاد کند و به حقوق بین‌نسلی آسیب جدی وارد می‌نماید.
۳. صندوق‌های بازنشستگی و نهاد های عمومی … در حال حاضر مالکیت شرکتهای سهامی عام را دارا می‌باشند که بخش قابل توجهی از مالکیت سهام در بازار سرمایه را به خود اختصاص داده‌اند، لذا عرضه این میزان از سهام تحت مالکیت طی مدت کوتاه بدون و هیچ‌گونه جایگزین سرمایه‌گذاری برای آنها؛ به احتمال زیاد ممکن نبوده و یا تبعات قابل توجهی دربر خواهد داشت.
۴. در مفاد ماده مذکور؛ میان مفاهیم سهام تحت مالکیت، سهام مدیریتی و سهام کنترلی ابهام وجود داشته و تفاوت‌های قابل توجهی بین مفاهیم فوق وجود دارد. لذا در نظر نگرفتن این تفاوت‌ها، تعیین سقف واگذاری برای ذینفعان را با ابهام روبرو می‌کند. بعلاوه، همان‌گونه که در متن مفاد ماده مذکور قید شده؛ با عبارت “تمام سهام” در تناقض است.
۵. با توجه به اینکه بخش قابل توجهی از شرکتهای سرمایه‌گذاری از زیرمجموعه‌های نهادهای عمومی غیردولتی (نظیر بنیاد مستضعفان و شهید، ستاد اجرایی، آستان قدس و ….) به شمار می‌آیند، لذا الزام به واگذاری سهام مدیریتی و کنترلی تحت مالکیت آنها منجر به خروج بخش قابل توجهی از منابع از بازار سرمایه خواهد شد.
لذا بنظر می‌رسد عملیاتی نمودن مفاد این بخش از قانون برنامه، منوط به بررسی ابهامات مذکور باشد. در خصوص صندوق‌های بازنشستگی، مشخصاً پیشنهاد حذف آنهاست. در خصوص موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی، ضروری است تبعات واگذاری و جایگزین آنها در بازار سرمایه بررسی شده و سازو کار مناسبی جهت پیاده سازی آن ارایه گردد. لذا پیشنهاد می‌شود قبل از پایان مهلت اجرایی شدن این ماده، بررسی‌های لازم صورت گرفته و راهکارهایی جهت جلوگیری از تبعات منفی آن ارایه و آیین‌نامه‌ای در این خصوص تدوین گردد.
در خصوص ضمانت اجرایی جزء (۲) بند الف ماده (۵) قانون که اشعار می‌دارد “هر سال حداقل یک‌بار باید سهام یاد¬شده در بازار سرمایه عرضه شود. در صورت خودداری از عرضه تا پایان سال اول برنامه معادل بیست درصد (۲۰%) سهم سود سهام مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی به‌عنوان مالیات از شرکت مزبور اخذ شده و هر¬سال پنج واحد درصد به نرخ مالیات مذکور افزوده می‌شود.
سهام شرکت تحت مالکیت مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی تولید‌کننده کالا و خدمت عمومی و انحصاری در چهارچوب مأموریت‌ها و وظایف اصلی مندرج در قوانین حاکم بر مؤسسات و نهادهای مذکور از شمول این حکم مستثنی است. این استثنا مانع واگذاری سهام فوق‌الذکر توسط مؤسسات و نهادهای مذکور با رضایت آنها نمی‌باشد”. ابهامات قابل توجهی به شرح زیر به چشم می‌خورد؛
۱. در عبارت فوق، مجازات افزودن ۲۰ درصدی مالیات سهم سود موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی در سال اول و روند افزایش سالانه ۵ درصدی آن در سال‌های بعد به مالیات شرکتی که موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی در آن مالکیت دارند؛ به این دلیل که شرکتهای مذکور، ذینفعان دیگری از جمله سایر سهامداران خرد، بانکها و مشتریان و تامین کنندگان و … دارند؛ منصفانه بنظر نمی‌رسد و منجر به از بین رفتن انگیزه سایر سهامداران در وهله اول و اختلال در سیستم اعتباردهی و یا رتبه بندی ناشران در وهله بعدی خواهد شد.
۲. عبارت “موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی تولید کننده کالا و خدمت عمومی و انحصاری” که از شمول ماده مذکور مستثنی شده است بسیار کلی است و جهت پیشگیری از تفاسیر مختلف، پیشنهاد می‌شود تعریف آن به صورت دقیق مشخص شود.
در ادامه در خصوص دیگر مجازات پیش‌بینی شده در این ماده که اشعار می‌دارد: “متخلف از اجرای این حکم از جمله اعضای حقیقی و حقوقی مجمع و مدیرعامل شرکتهایی که مانع اجرای حکم مذکور شوند به مدت پنج¬سال به انفصال از خدمات عمومی و دولتی و ممنوعیت از عضویت و مدیریت در شرکتهای تجاری محکوم می¬شوند”.
از آنجا که ممانعت از اجرای حکم بر عهده شخص حقوقی نیست لذا محکومیت شخص حقوقی به این شیوه که به مدت پنج سال از خدمات عمومی و دولتی منفصل شود و نتواند به عضویت و مدیریت در شرکتهای تجاری انتخاب شود، از نظر اجرایی با مشکل مواجه می‌شود. لذا مجازات بایستی به مدیرعامل شرکت‌ها مترتب باشد.
در یادداشت فوق سعی شد با نگاهی آسیب‌شناسانه به بررسی و نقد اجرای مفاد ماده ۵ قانون برنامه هفتم پیشرفت و در ادامه تاثیر آن بر بازار سرمایه پرداخته شود. در خلال مطالب نیز، تلاش شد در راستای برطرف کردن اهم چالش‌های پیشرو، پیشنهاداتی ارایه گردد. امید است با بهره‌گیری از ظرفیت صاحبنظران حرفه‌ای و متخصصین امر و پیش‌بینی سازوکارهای قانونی و عملیاتی مورد نیاز، چالش‌های پیشروی ناشی از اجرای ماده مذکور مرتفع و زمینه توسعه بازار سرمایه و به تبع آن توسعه اقتصادی کشور بیش از پیش فراهم گردد.
