حساب های دولتی در حاشیه امن

فرزانه طهرانی

طرح جامع نظام حسابداری «نهادناظر حرفه حسابرسی» در مجلس ارائه و در کمیسیون اقتصاد روزهای آخر بررسی خودرا طی می کند، هرگونه سهل انگاری در اصلاح و تصویب این طرح می تواند، نظارت بر شرکت های دولتی را سست تر کرده و زمینه بروز فساد بیشتر را فراهم کند.

تداوم نظارت مالی و حسابرسی دولت بر خود از طریق سازمان حسابرسی دولتی زیر مجموعه وزارت امور اقتصادی و دارایی در عمل منجر به ایجاد حیاط خلوتی به ابعاد مساحت کشور در اقصی نقاط مختلف شده که حتی آمار و مختصات این حیاط خلوت تا همین امروز برای مجلس هم روشن نیست و مشخص نیست تعداد شرکت های دولتی و عمومی و اعضای مدیران و حقوق و مزایای آنها چقدر است.

ناظر ۱۱۲ ساله

اصول« ۹۴ تا ۱۰۲ » متمم قانون اساسی حوزه مالیات ستانی یا رابطه مالی ملت و دولت و تعیین اعضای دیوان محاسبات و صلاحیت دیوان محاسبات را تبیین کرده بود . پیرو آن اولین قانون دیوان محاسبات در ۲۳ صفر ۱۲۸۹ هجری در ۱۴۱ ماده به تصویب مجلس رسید اما از همان دوران طبیعی بود که دولت های متخاصم مردم حاضر به تمکین از دیوان محاسبات، و به تعبیری مجلس مردم نبودند.

فرآیند بعدی قانون گذاری درباره دیوان محاسبات و قانون محاسبات کشور نشان می دهد که به تدریج «چشم ناظر ملت » را از حساب های دولتی دور کردند بطوری که دیوان محاسبات عملا جزئی از قوه مجریه و وابسته به وزارت امور اقتصادی و داریی درآمد. مضافا دولت در سال ۱۳۵۱ با تشکیل شرکت سهامی به حسابرسی دولتی عملا اختیار حسابرسی شرکت های دولتی را از دیوان محاسبات خود بدست گرفت.

در حسابرسی شرکت های دولتی، دولت جایگزین ملت شد

اگر چه درقانون اساسی جمهوری اسلامی دیوان محاسبات دوباره زیر نظر مجلس به عنوان چشم ناظر و بیدار ملت قرار گرفت اما مجددا با پیشنهاد دولت در سال ۱۳۶۲، قانون تشکیل سازمان حسابرسی «متشکل از بازماندگان شرکت سهامی حسابرسی قبل انقلاب و موسسات حسابرسی دولتی و عمومی تشکیل شده بعد از انقلاب » را با هدف « انجام وظایف بازرسی قانونی و حسابرسی سالانه موسسات و شرکت های دولتی و بانک ها و سایر دستگاه های عمومی و سازمان های وابسته به دستگاه های مذکور مانند بنیاد مستضعفان، بنیاد شهید و شرکت ها و موسسات تحت پوشش دولت و . . .  به تصویب رسید و متعاقبا در سال ۱۳۶۶ اساسنامه سازمان یادشده تصویب و عملا دولت جایگزین ملت در رسیدگی و حسابرسی شرکت های دولتی و بانک ها و سرمایه کذاری های بانکها در قالب شرکت های سرمایه گذاری و سایر دستگاههای عمومی شد.

آنچه در این میان به عقیده غلامحسین دوانی عضو جامعه حسابداران رسمی ایران، حیرت آور است مشابهت اقدامات دولت سال ۱۳۵۱ و دولت سنوات ۱۳۶۲ و ۱۳۶۶ در این مورد خاص بوده است. به گفته دوانی «بررسی اجمالی هر دو مورد نشان می دهد که هدف هر دو دولت، دور زدن مجلس برای رهایی از نظارت و حسابرسی مجلس بوده است. بازخوانی مذاکرات مجلس در هر دو دوره مذکور نشان می دهد که ظاهرا نمایندگان مجلس هیچگونه مخالفتی در انتقال وظایف خود به دولت نداشته و هیچ نماینده ای دغدغه دیوان محاسبات را در این مورد بیان نکرده.»

با نگاهی به سابقه تصویب ماده واحده استفاده از خدمات تخصصی حسابرسان ذی صلاح به عنوان حسابدار رسمی مصوب ۱۳۷۲ ، مشخص می شود که دولت ناچار بوده در مقابل تاکیدات محافل بین المللی مالی مبنی بر فقدان حسابرس مستقل در ایران به منظور اعمال نظارت بر وام ها بین المللی، ماده واحده فوق در جهت توسعه و تقویت حسابرسی بخش خصوصی را تصویب کند.

در این ماده واحده مقرر شده بود با فرآیند خصوصی سازی و الزامات اجرای اصل ۴۴ موجب کاهش حوزه تصدی گری سازمان حسابرسی به عنوان تنها موسسه حسابرسی دولتی بدلیل واگذاری شرکت های دولتی به بخش خصوصی یا خصولتی، شود و عملا دیوان محاسبات نقش بازآفرینی شده خود را در حسابرسی و نظارت بر دستگاه ها و موسسات و شرکت های دولتی ایفاء کند.

عجز دیوان در کشف فساد

دوانی در ادامه گفت: «علی‌رغم تاکید مسئولان درعمل مبنی بر توسعه شفاف سازی از طریق گسترش حسابرسی خصوصی ، علائم و نشانه‌های زیادی وجود دارد که دولت و حتی برخی مجلسیان علاقه‌مند به حضور فعال دیوان محاسبات در حسابرسی شرکت‌های دولتی نبوده و دیوان محاسبات نیز در عمل از کشف فساد و تقلب در شاکله بخش دولتی عاجز مانده بود و نمایندگان مجلس هم فارغ از هیاهوهای تبلیغاتی و سروصدای مبارزه با فساد و تقلب در همه ادوار نمایندگی بیشتر به رتق و فتق امور خود مشغول بودند تا پاسداری از منافع ملی و حاکمیت مجلس بر نظارت و حسابرسی دولت.

به‌طوری‌که برخی نمایندگان هم‌زمان با تصدی نمایندگی عملی عضویت هیئت‌مدیره یا مشاور در شرکت‌های دولتی را نیز عهده‌دار شدند که به نوعی مصداق اساسی تضاد منافع است.»

او تاکید کرد: «با این ترفند دولت‌های مستقر نیز دارای نفوذ در مجلس به‌منظور عدم ورود دیوان محاسبات به حسابرسی شرکت‌های دولتی بوده اند.

پس‌از همه این ماجراها چند سالی نیز موضوع جدیدی چه در مجلس و چه در دولت نضج گرفته که گویا بانی و مسئول فسادهای نهادینه‌شده در دولت، فقدان حسابرسان مستقل بخش خصوصی و یا عدم فعال بودن حسابرسان بخش خصوصی در کشف و افشای فساد و تقلبات انجام‌شده است.

این‌موضوع که توسط تنها سازمان حسابرسی انحصاری دولتی هم دامن زده می‌شد موجب شد برخی نمایندگان مجلس به ارائه طرح‌های مختلفی پیرامون تشدید نظارت و کاهش محدود رسیدگی حسابرسان بخش خصوصی برآیند.

بررسی نقش تنها سازمان حسابرسی انحصاری دولتی در این ماجرا نشان می‌دهد که اتفاقاً بزرگ‌ترین تقلبات و فسادها در مجموعه‌هایی صورت‌گرفته که از طریق آن سازمان حسابرسی شده بودند از جمله وزارت نفت ، پتروشیمی ها و بانکهای دولتی. لذا این فراکنی ها نوعی فرار رو به جلو بوده که باعث گمراهی برخی نمایندگان از طریق ارائه اطلاعات و فریب‌کاری بوده‌است.

در وب سایت خبرگزاری دانشجویان ایران « ایسنا » مورخ ۲۸ بهمن ماه ۱۳۹۶ لیست فسادهای کشف شده کشور قابل مشاهده است. هیچ یک از فسادهای ذکر شده این لیست مرتبط با حسابرسان بخش خصوصی نبوده است.»

اما فارغ از این مسئله، نوع نگرش برخی نمایندگان با حرفه حسابرسی خصوصی در چارچوب قلمرو حاکمیت دولتی محض و تلقی از این‌که گویا هرچه دستگاه نظارتی_کنترلی بیشتر شود، بهتر است، است.

این نمایند‌گان ظاهرا توجه ندارند که تعدد سازمان‌ها و نهادهای نظارتی در سیاست و اقتصاد ایران باآستانه ۲۰۰ تا حداکثر ۴۰۰ میلیارد دلار تولید ناخالص داخلی، در جهان رتبه نخست را داراست ولی برآیند فعالیت نظارتی آن‌ها در نیم قرن اخیر متأسفانه مثبت نبوده و حتی برخی از دستگاه‌های نظارتی نیز آلوده فساد شده‌اند.

لذا اتفاقاً جهت حسابرسی و نظارت فعال راهکاری مگر تقویت حسابرسی بخش خصوصی است که وابسته به دولت و نهادهای قدرت نباشند.

طرح سئوال بر انگیز اصلاحیه

طرح اصلاح ماده واحده استفاده از خدمات حسابداران رسمی و پیش‌بینی نظارت بر حرفه حسابرسی خصوصی توسط هیأت عالی نظارت سازمان حسابرسی دولتی که تاکنون نظارت آن بر سازمان تابعه خود نیز نتوانسته در کشف تقلبات بر فساد دولتی موفق شود جای تامل و ابهام بسیار دارد.

چگونه در ساختار حاکمیت اقتصاد ایران که فعالیت بخش خصوصی در سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی تعریف و تبیین شده قرار است نظارت بر فعالیت حرفه حسابرسی خصوصی آن به هیات عالی نظارت یک سازمان حسابرسی رقیب بخش خصوصی واگذار شود که در انجام وظایف ماهوی و ذاتی خود نیز موفق نبوده است.

درحالی که جامعه حسابداران رسمی خود دارای هیات عالی نظارت و هیات عالی انتظامی است که آنان نیز منصوب دولت هستند. یا شاید هم قرارست در تعریف ساختار حاکمیت در ایران فصلی به نام نظارت دولت بر ناظران دولتی در بخش خصوصی تعیین و بازتعریف شود.

به نظر می رسد نمایندگان مجلس حتی گزارشات مرکز پژوهش های مجلس را هم مطالعه نمی کنند زیرا در گزارش منتشره تحت عنوان «حسابرسی و نظارت مالی در بخش عمومی و نقش پارلمان ها»، تاکید شده که دولت تنها یک پایه توسعه انسانی تلقی و دوعامل دیگر بخش خصوصی و نهادهای مدنی هستند و دولت مامورایجاد یک محیط حقوقی – سیاسی باروراست.

در همین گزارش تاکید شده که فساد سوءاستفاده از منصب عمومی برای منافع شخصی یا منافع گروهی است که فرد به آن تعلق خاطر دارد.

این بدان معنی است که برای یافتن فساد دنبال ریشه آن در بخش دولتی و عمومی باشید و حسابرسی بخش خصوصی را موجد فساد ندانید. همین گزارش در جمع بندی باین نتیجه رسیده است که: در وضعیت آرمانی رابطه بین مرجع ملی حسابرسی (بخوانید دیوان محاسبات کشور)و پارلمان رابطه ای است تکمیلی، یعنی این دو نهاد مجزا نقش های تکمیلی و حمایتی متقابل در تضمین استقرار یک دولت کارآمد ایفا می کنند و پارلمان با استفاده و تکیه بر گزارشات مرجع ملی حسابرسی (دیوان محاسبات)، نقش های نظارتی خودرا بهتر و موثرتر ایفا می کند.

نکته جالب آنکه در بیشتر دمکراسی های پایدار رئیس دیوان محاسبات که وظیفه نظارت و حسابرسی بر دولت و شرکت های دولتی را عهده دار است به پیشنهاد نمایندگان حزب اقلیت مجلس انتخاب می شود تا شائبه زدوبند ملس و دولت از بین برود.

 اساسنامه جامعه حسابداران رسمی ایران فارغ از برخی اشکالات و ایراداتش، این جامعه را یک نهاد نظارتی دولتی معرفی می کند لذا دولت و مجلس می‌توانند با کمترین آسیب و رعایت اصل هزینه -منفعت و جلوگیری از راهکارهای آزمون-خطا که در چهل سال گذشته به کار رفته است، با اصلاح اساسنامه جامعه حسابداران رسمی، انتظارات نظارتی خود را تکمیل و تقویت کنند.

 اعضای جامعه حسابداران رسمی ایران با ۲۸۰۰ نفر حسابدار رسمی با حداقل تحصیلات لیسانس و حداقل ۱۵ سال سابقه کار بالغ می شود که معادل ۳۲ هزار سال- نفر دارای پشتوانه تجربی هستند.

دوانی عضو جامعه حسابداران رسمی ایران اظهار کرد: «دولت حاصل فعالیت آنان را به‌عنوان شاهکار خدمات مالیاتی خود برشمرده زیرا ۸۰ درصد مالیات کشور را ‌تنها ۲۰ درصد مؤدیانی پرداخت می‌کنند که بیش‌از ۹۵ درصد این ۲۰ درصد توسط مؤسسات حسابرسی خصوصی، حسابرسی‌ و گزارشات حسابرسی آن‌ها پایه تشخیص مالیات به عنوان درآمد اصلی دولت در سنوات اخیر و تحریم قرار گرفته‌است.»

مصادره سفره حسابرسی بخش خصوصی

او متذکر شد: «کشور دربرهه خاص سیاسی_اقتصادی قرار دارد و زندگی و معیشت مردم بسیار سخت و سفره اقتصاد هر روز کوچک‌تر می‌شود. دولت و مجلس وظیفه دارند چگونگی توسعه زندگی مردم را برنامه‌ریزی و عملی کنند، نه این‌که سفره حسابرسی بخش خصوصی را به نفع حسابرسی بخش دولتی چه با قانون و چه بی‌قانون مصادره کنند.

برخورد و کشف و فساد و تقلب نهادینه‌شده صرفاً از طریق حسابرسی محض امکان‌پذیر نیست بلکه حسابرسی یکی از ابزارهای مهم در این دغدغه است.ارائه هر گونه طرح و لایحه در مورد هر نهاد و مؤسسه وهر حوزه اقتصادی بدون اخذ نظر ذی‌نفعان آن راه به‌جایی نخواهد برد.»

نظارت و حسابرسی مجلس از طریق دیوان محاسبات در حوزه شرکت‌های موضوع ماده (۴) قانون خدمات مدیریت کشوری بدون همکاری حسابرسی بخش خصوصی امکان‌پذیر نیست لذا استفاده از توانمندی مؤسسات حسابرسی عضو جامعه حسابداران رسمی موجبات شفافیت حسابرسی حساب دهی و کاهش هزینه مبادلات اقتصادی کشور را فراهم خواهد ساخت.

با توجه به آن که مدتهاست طرح جامع نظام حسابداری نهادناظر حرفه حسابرسی در مجلس ارائه و در کمیسیون اقتصاد هم روزهای آخر بررسی خودرا طی می کند، نمایندگان مجلس از بررسی شتاب زده هرگونه طرح یا لایحه دیگر اجتناب و آن را معطل و همه نیروی خود را در اصلاح و بازآفرینی طرح جامع حسابداری مصروف کنند.

دوانی در ادامه پیشنهاداتی برای طرح اصلاحیه مجلس ارائه داد و گفت: «نمایندگان می توانند جامعه حسابداران رسمی به یک نهاد نظارتی مطابق خواسته نمایندگان تبدیل کنند.

برای این منظور بازنگری جدی در اساسنامه و پیشنهاد یک اساسنامه مبتنی بر واقعیت محیطی و متضمن برآیند اقتصاد آتی کشوربه طریقی که نمایندگان نهادهای اصلی استفاده کننده از خدمات حسابرسی در شورایعالی جامعه حسابداران رسمی حضور داشته باشند؛ ضروری است.

این تغییر می تواند بطریقی صورت گیرد که از ۱۱ نفر اعضای شورایعالی جامعه حداکثر چهارنفر بانتخاب خود اعضای جامعه و مابقی نمایندگان نهادهای نظارتی مشابه امور اقتصادی و دارائی ، شورایعالی بورس، رئیس کل بانک مرکزی ، رئیس کل بیمه مرکزی، وزیردادگستری و سازمان بازرسی کل کشورو اتاق بازرگانی باشند.

همچنین گسترش منطقه‌ای تشکل حرفه‌ای حسابداران رسمی مشابه سایر کشورهای جهان (تأسیس شعبات استانی و یا منطقه‌ای کردن حسابداران رسمی) و اصلاح اساسنامه به طریقی که ترکیب شورایعالی آن شامل یک نفر از هر استانی با بیش از یکصد نفر حسابدار رسمی باشد .

تغییر طبقه‌بندی اعضای جامعه حسابداران مبتنی بر عضو شاغل حسابدار رسمی فعال در حرفه، حسابدار غیرشاغل دارای مجوز حسابرسی اما غیرشاغل و غیرفعال، عضو افتخاری یعنی کسانی که خدماتی به حرفه حسابداری و حسابرسی انجام داده باشند، عضو دانشگاهی و فارغ التحصیلان دورۀ دکترای حسابداری و رشته‌های مالی، عضو دانشجو و فارغ التحصیلان واجد شرایط امتحانات حسابدار رسمی قبل از گذرانیدن امتحانات و قبل از اتمام حداقل دورۀ کارآموزی حسابرسی باشد.»

عضو جامعه حسابداران رسمی ایران خاطرنشان کرد: «تغییر ترکیب و جایگاه هیأت تشخیص صلاحیت حسابداران رسمی مرکب از ۷ نفر حسابدار رسمی بطریقی که ۴ نفر از طرف اعضای جامعه حسابداران در مجمع سالانه برای مدت دو سال تعیین و سه نفر دیگر هر یک به انتخاب وزیر امور اقتصادی و دارائی، رئیس کل بانک مرکزی و شورایعالی سازمان بورس و اوراق بهاداربوده و هیات مذکور زیر نظر شورایعالی جامعه قرارگیرد.

همچنین تعیین مرجع انتخاب هیأت عالی انتظامی به گونه ای باشد که نمایندگان هیأت عالی انتظامی سه جانبه از سوی وزیر امور اقتصادی و دارائی، وزیر دادگستری و دیوان محاسبات کشور باشند. از سوی دیگر سه نفر حسابدار رسمی غیرشاغل بعنوان هیأت عالی نظارت جامعه به انتخاب وزیر امور اقتصادی و دارائی ، شورایعالی سازمان بورس و دیوان محاسبات کشور می تواند تعیین شوند.»

دوانی با تاکید بر اصل نظارت گفت: «نظارت فعال بر حرفه و موسسات حسابرسی باید انجام شود تا کیفیت گزارشات مناسب با اهداف اطمینان بخشی جامعه و ذی‌نفعان صورت گیرد و بخش تصدی گری حسابرسی دولتی به دیوان محاسبات ملحق و سازمان حسابرسی می تواند صرفا بعنوان نهاد مرجع استاندارد گذار حسابداری و حسابرسی کشور باقی بماند.

تبدیل جامعه حسابداران رسمی به یک نهاد حرفه ای

دوانی با تاکید بر اینکه، چنانچه نتوان نمایندگان را قانع به تغییر اصلاحات درون اساسنامه جامعه حسابداران کرد، می توان جامعه حسابداران رسمی را به یک نهاد حرفه ای از طریق اصلاح طرح نظام جامع حسابداری تبدیل کرد یادآور شد: «طرح نظام جامع حسابداری به طریقی که ترکیب شورای «Governance Board» آن حداکثر بین ۵ تا ۷ نفر نمایندگان نهاد های نطارتی نظیر وزارت اموراقتصادی و دارائی، بانک مرکزی، بیمه مرکزی، شورای بورس، یکنفر بانتخاب کمیسیون اقتصاد مجلس ، یکنفر نماینده شورایعالی جامعه حسابداران رسمی، یکنفرنماینده دیوان محاسبات اصلاح شود. همچنین در طرح تاکید شود اساسنامه جامعه حسابداران رسمی به طریقی تغییر پیدا کند که ان را به یک جامعه حرفه ای و نه نظارتی  تبدیل کند.

از سوی دیگر اساسنامه سازمان حسابرسی به طریقی تغییر پیدا کند که بخش حسابرسی آن به دیوان محاسات کشور ملحق و بخش استانداردگذاری آن به نهاد ناظر ملحق شود و عملا سازمان حسابرسی منحل شود.»

او اضافه کرد: «درطرح تاکید شود مسئولیت وظیفه حسابرسی و بازرسی کلیه شرکت های موضوع ماده «۴» خدمات مدیریت کشوری بر عهده دیوان محاسبات کشور و مابقی شرکت ها و نهاد های عمومی بر عهده موسسات حسابرسی عضو جامعه حسابداران رسمی است.

بدین ترتیب در طرح وظیفه تشخیص صلاحیت حرفه ای جامعه حسابداران رسمی برعهده جامعه حسابداران رسمی قرار گیرد.

حوزه نظارتی نهادناظر صرفا شرکت های بورسی و شرکت های سهامی عام و نهادهای عمومی غیردولتی بوده ونظارت بر شرکت های موضوع گروه دوم و سوم موضوع آئین نامه ماده ۹۵ قانون مالیات های مستقیم بر عهده جامعه حسابداران رسمی ایران قرار دارد .»