نهادهای تصمیم گیر جمعی؛ راهگشا یا مخل؟

علی دماوندی کناری / پژوهشگر

” شورای عالی ” پیشوندی است که سال هاست  برای مردم نامی آشنا است و هر گاه در کنار اسمی می نشیند، نشان از آن دارد که متولیان امر توجه ویژه ای به مقوله مورد نظر دارند.

موضوع تشکیل شوراهای عالی ضرورتی است که در همه کشورهای جهان تحت عناوینی و چارچوبی تشکیل می شود تا با استفاده از خرد جمعی متولیان و دستگاه های مرتبط با آن برای تحقق ماموریت و اهداف  پیش بینی شده و در نظر گرفتن ضرورت ها و مصلحت های کشور ضمن رعایت وظایف سازمانی دستگاه ها ضوابط و مقرراتی تدوین و تصمیم گیری و برای اجرا ابلاغ شود.

این موضوع در نظام جمهوری اسلامی ایران به شمار می آیند  و شورا های عالی، یکی از ارکان نظام تصمیم  گیری و حکمرانی در جمهوری اسلامی ایران هستند. شکل گیری و گسترش این نهادها در نظام حکمرانی کشور در بعضی زمینه ها چالش و آسیب های جدی را به وجود آورده است؛ بنابراین یکی از مواردی که بایست نسبت به آن اهتمام ورزید،  تحلیل و بررسی جایگاه این نهادها است.

ایران  برای حرکت در  مسیر توسعه، نیازمند نظام حکمرانی توانمند و اثر بخش است و تقویت ظرفیت اجرایی نظام حکمرانی یکی از محرک های اصلی قلمداد می شود؛ از این رو شناسایی مسائل نظام حکمرانی کشور از اهمیت زیادی برخوردار است.

به عبارت دیگر نظام حکمرانی کشور کارگزار اصلی زنجیره حکمرانی از تعریف سیاست های پیشنهادی تا تصویب، اجرا و ارزیابی آن است؛ وجود ضعف و نقصان در هر یک از این مراحل می تواند پیامد هایی مانند کارسازی سیاست های اشتباه ، انحراف از اجرای سیاست و اجرا نشدن سیاست ها را در پی داشته باشد.

به طور کلی نهادهای تصمیم گیر جمعی را می توان بر اساس مرجع تصویب به  چهار دسته تقسیم بندی کرد:

•          شوراهایی که ریشه در قانون اساسی دارد

•          شوراهایی که بر مبنای قانون عادی یا همان مصوبات مجلس شکل گرفته اند

•          شوراهایی که براساس مصوبه هیئت وزیران و یا تصمیم یک وزیر تشکیل شده است

•          شوراهایی که منشا تشکیل مختلف یا مبهمی دارند

برخی آمارها حاکی از آن است که بیش ۱۰۰ شورای عالی در کشور وجود دارد. تعدد این شوراها به قدری زیاد است که در برخی برنامه ها و حوزه های کاری باعث ایجاد تداخل شده و کارکرد و جایگاه شورای عالی را زیر سوال برده است. برای شوراهای عالی تعریف صحیح و یکسانی چه از نظر قانونی و اجرایی و چه از نظر سازمانی وجود ندارد.

نتیجه ای که نبود تعریف دقیق ، منطقی و قانونی از جایگاه و وظایف شورای عالی در پی دارد ، این است که نه فرد یا دستگاه مشخصی به نمایندگان مردم در مجلس ، پاسخگویی تصمیمات شورای عالی می شود و نه مجلس به عنوان قوه نظارتی می تواند بر عملکرد آنها نظارت کند.

انباشت تعداد زیادی از شوراهای عالی که اغلب نقش مشابهی در سیاست گذاری دارند ، به نوعی تداخل وظایف و کاهش کارآمدی نظام حکمرانی منجر شده است. شوراهای عالی  همچنین به دلیل نبود شفافیت و پاسخگویی ،  تصمیم گیری های پشت درهای بسته و فرار از مسئولیت، زیان های جدی  را برای اعتماد عمومی و کارآمدی نظام اجرایی به همراه داشته است.

کارشناسان معتقدند که این وضعیت به دو دلیل اصلی ایجاد شده است: اولا ساختار شورا‌ها به گونه‌ای است که آنها را از نظارت مستقیم دستگاه‌های نظارتی و رسانه‌ها مصون می‌کند. ثانیا اعضای شورا‌ها اغلب پس از تصمیم‌گیری‌های بحث‌برانگیز، از ارائه توضیحات روشن خودداری می‌کنند یا اظهارات ضد و نقیض ارائه می‌دهند.

این وضعیت در موضوعات حساس مانند سیاست‌گذاری فرهنگی و مسائل اقتصادی، به وضوح قابل مشاهده است. مردم احساس می‌کنند که تصمیمات کلان بدون توجه به نظرات و نیاز‌های آنها و یا حتی عدم استفاده از کارشناسان خبره صورت گرفته می‌شود و این امر به شکاف بین مردم و نهاد‌های تصمیم‌گیر دامن می‌زند.

یکی از اصلی‌ترین اتفاقاتی که در پس این شورا‌ها رخ می‌دهد، انحصار قدرت در تصمیم‌گیری و کاهش امکان نظارت عمومی است. این شورا‌ها به دلیل ساختار متمرکز و عدم الزام به پاسخگویی به مردم یا رسانه‌ها، عملاً از هرگونه مطالبه‌گری و بازخواست مصون هستند. این وضعیت، زمینه‌ساز تصمیم‌گیری‌های غیرشفاف و بعضاً مغایر با منافع عمومی می‌شود.

از زیان‌های این روند می‌توان به کاهش اعتماد عمومی به نظام حکمرانی اشاره کرد. زمانی که مردم احساس کنند تصمیمات کلان بدون اطلاع‌رسانی شفاف یا مشارکت آنها و بدون بررسی تخصصی و صرفا به جهت فشار ذینفعان اتخاذ می‌شود، فاصله میان حاکمیت و جامعه افزایش می‌یابد.

همچنین، این شورا‌ها به دلیل عدم شفافیت، بستری برای تضاد منافع و سوءاستفاده از قدرت فراهم می‌کنند، چرا که هیچ‌گونه نظارت مؤثری بر عملکرد آنها وجود ندارد.

فرار از پاسخگویی در این شوراها، نه تنها مسئولیت‌پذیری اعضا را کاهش می‌دهد، بلکه به یک فرهنگ مدیریتی تبدیل شده است که در آن تصمیم‌گیری‌ها بدون در نظر گرفتن تبعات اجتماعی و اقتصادی انجام می‌شود.

در حال حاضر یکی از معایب وجود شوراهای متعدد سیاستگذاری این است که در تعارض با قوانین کشور است برخی از این شوراها تصمیمات متراکم و گاهی متعارض در موضوع واحد اتخاذ می کنند که به جای تسهیل و هدایت  امور اجرایی خود به معضل بزرگی تبدیل شده است.

بعضی از این شوراها و ستادها با کندسازی فرایند تصمیم گیری و افزایش حجم دیوان سالاری دولتی و کاغذ بازی اداری باعث پیچیدگی و کندی روند حرکتی کشور شده اند.

یکی دیگر از معایب این است که در نظام تصمیم گیری شورایی مسئولیت وجود ندارد، به همین دلیل اعضای شورا به درستی به انجام وظایف خود نمی پردازند و در انتها مسئول کم کاری مشخص نمی شود.

نوع مصوبات این شوراها نحوه نظارت بر مصوبات و ضمانت اجرای آنها و نحوه پاسخگویی آنها به نهادهای بالادست یا مردم و… اکثر مشخص نیست و امور در شوراها بیشتر از طریق فرآیند های غیر رسمی و توافقی پیش می رود.

همچنین اختیارات و ابزارهای حکمرانی که در اختیار آنها قرار داده شده، گاه با وظایف آنها مناسب نیست، به خاطر همین روشن نبودن جایگاه و نداشتن اختیارات مصوبات این شوراها کمتر به اجرا می رسند و خیلی هم قابل پیگیری حقوقی نیستند.

همه این موارد برشمرده شده به ویژه در موضوعات حساس زیان های جبران ناپذیری را در پی داشته است و ضرورت اصلاح ساختار این شورا را بیش از پیش برجسته می سازد.

اصلاح ساختار حکمرانی منوط به اصلاح نظام تصمیم سازی و تصمیم گیری در کشور است. اتخاذ یک تصمیم فرایند چند مرحله ای است که دو بخش عمده ای آن را می توان تصمیم گیری و تصمیم سازی دانست. تصمیم گیری فرایندی است که از طریق آن راه حل مسئله معینی انتخاب شده یا از بین راه های مختلف یک راه انتخاب می شود.

در سوی دیگر تصمیم سازی به عنوان یکی از مراحل اتخاذ یک تصمیم، بیانگر فرایندی هدفمندی است که با طی مراحلی منطقی و نظام مند به نتیجه ای که همان تصمیم است، منجر می شود. اینکه تصمیمات شوراهای عالی چه مقدار از چالش ها و مسائل کشور را برطرف می کند و سازمان می دهد موضوعی است که نیازمند بررسی است در این مسیر  مطالعه تطبیقی و تشخیصی برای دستیابی به چگونگی فرآیند تصمیم گیری از جمله کارکرد شوراها در سایر کشور ها کار ساز خواهد بود.

مخلص کلام  اینکه  بررسی ها نشان می دهد که تعدد نهادهای سیاست گذاری در حوزه های اقتصادی، فرهنگی، آموزش و پرورش، بهداشت، سلامت، حمل و نقل، گردشگری، انرژی و امنیت باعث تداخل وظایف و تعارض در تصمیم گیری ها شده است.

در واقع تعدد این گونه نهادها در ذیل وزارتخانه و دستگاه های دولتی،  دولت را از رسیدن  به مطلوب خود باز می دارد. یکی از بهترین اقدام ها برای حکمرانی توسعه محور در ایران  این است که  دولت می بایست به سمت ادغام و حذف شوراها، کوچک سازی  ساختارهای دولتی ، پیشگیری از تصمیمات پراکنده و ادغام مدیریت موازی حرکت کند.