قواعد سیاست­‌های مالی و ترسیم بودجه

محمد کردبچه از کارشناسان بودجه‌‌ریزی در کشور در بخشی از کتاب «بودجه و قاعده­مندی سیاست مالی» که در راستای انتشار یافته­‌های «طرح جامع مطالعات اقتصاد ایران» به همت موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه­‌ریزی چاپ و منتشر شده است، به بررسی قواعد سیاست‌های مالی و بودجه‌ه­ای در ایران، تبیین وضع موجود و ارائه پیشنهادهایی برای اصلاحات لازم در این خصوص پرداخته است.

قاعده مالی، محدودیتی طولانی و پایدار را با تعیین حد و مرزهای عددی بر شاخص­های اساسی بودجه برقرار می­کند. با برقراری این محدودیت­ها، مقادیر تعیین‌شده در دوره زمانی مورد نظر تغییرپذیر نیستند و سقف­‌های تعیین‌شده، راهنمایی برای اجرای سیاست‌های مالی خواهند بود.

هدف قواعد مالی، اصلاح اختلال انگیزه­ها و محدودسازی فشارها برای مخارج اضافی به خصوص در سال­های رونق بوده و هم­زمان تضمین­کننده مسئولیت­پذیری مالی و تحمل­‌پذیری بدهی­هاست. با توجه به در مضیقه بودن مالیه عمومی در بسیاری از کشورها و فشارهای بسیار از سوی بازار، به تازگی تلاش کشورها به تقویت قواعد مالی و روابط متقابل اجزای آن­ها متمرکز شده است. قواعد سیاست­های مالی در این بررسی به این شرح است:

قاعده بدهی دولت: این قاعده به صورت درصدی از تولید ناخالص داخلی بیان می­شود. این قاعده از نظر دستیابی به هدف بدهی، می­‌تواند اثربخشی زیادی داشته باشد.

قاعده تراز بودجه: راهکاری عملیاتی مناسبی است که به تحمل‌پذیری بدهی­‌ها کمک می‌­کند.

قواعد هزینه­ای: سقفی که برای کل یا مخارج هزینه­ای به قیمت­های ثابت یا اسمی تعیین می­کند. این سقف به صورت رقم مطلق یا نرخ رشد و در برخی موارد، به صورت نسبتی از تولید ناخالص داخلی در دوره زمانی ۳ تا ۵ سال تعریف می­‌شود.

قواعد درآمدی: سقف یا کفی برای درآمدها تعیین می­کند.

قاعده تراز اولیه بدون نفت: آسان­ترین روش در این زمینه، مرتبط­سازی تراز بدون نفت به برآورد محافظه­کارانه درآمدهای نفت در یک دوره میان­مدت است. بدین منظور، می­توان از تجزیه و تحلیل اطلاعات گذشته و ارتباط­های تجربی بین کسری­های تراز بدون نفت و شاخص­های اقتصادی بهره برد.

قاعده مالی قیمت نفت و تراز ساختاری: این قاعده مبتنی بر قیمت نفت و روند همراه رشد درآمدهای نفت و هدف­های مالی تعدیل شده است و ارتباط بین مخارج و بی­ثباتی قیمت نفت را قطع می­کند.

قاعده تراز جاری: این تراز با خارج کردن سرمایه­گذاری دولت از تراز کلی به دست می­آید.

قاعده تراز جاری بدون نفت: در این قاعده، مخارج سرمایه­ای و درآمدهای نفتی هر دو از تراز کلی­ حذف می­شوند.

قاعده تراز داخلی: این تراز از کسر مبادله­ها با سایر کشورها از تراز کلی مالی به دست می­آید. در این قاعده، درآمدهای نفت و محتوای وارداتی مخارج دولت، به خصوص مخارج سرمایه­گذاری حذف می­شوند.

راه­اندازی و تشکیل صندوق­های تثبیت، پس­انداز و تامین مالی: صندوق تثبیت برای کاهش آثار درآمدهای بی­ثبات برای دولت و اقتصاد است. اهداف این صندوق می­‌تواند شامل افزایش انضباط مالی و شفافیت بیشتر در مصرف درآمد باشد. هدف صندوق‌های پس­انداز، ذخیره ثروت برای نسل­های آینده است.

قواعد مالی توزیع منابع حاصل از نفت: شامل بهره مالکانه برای تضمین کمترین پرداخت، مالیات بر درآمد همانند سایر شرکت­ها، مالیات مزیت خاص منبع نفت برای کسب سهم بیشتر ازسودآورترین پروژه­ها و قاعده سهم بری از تولید است.

قواعد مالی تهیه و تنظیم بودجه: مهم­ترین قاعده در این زمینه زمان­بندی تهیه بودجه است که البته بستگی به ویژگی­های هر کشور دارد. به طور کلی برای کشورهای درحال توسعه توصیه شده است که فرایند بودجه حدود ۹ ماه پیش از پایان مهلت ارائه بودجه به نهاد قانون­گذاری آغاز شود.

قواعد مالی تصویب بودجه: اختیارهای قانونی قوه مقننه در تغییر و اصلاح بودجه در کشورهای مختلف متفاوت است. حدود این اختیارها به ۳ دستۀ محدود، نامحدود، و در محدوده تراز بودجه تقسیم می­شود. در ایران، برای محدوده زمانی تصویب بودجه در ماده ۲۱۶ آیین­نامه داخلی مجلس شورای اسلامی تعیین تکلیف شده که بین دست­کم ۴۰ و دست­ بالا ۵۵ روز است، ولی در خصوص میزان تغییرها محدوده خاصی تعیین نشده است.

قواعد سیاست­های مالی درآمدهای مالیاتی: شامل سهم درآمدهای مالیاتی در کل منابع عمومی، سهم درآمدهای مالیاتی در تامین اعتبارهای هزینه­ای دولت، درآمدهای مالیاتی به قیمت­های ثابت، نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی، کشش درآمدهای مالیاتی نسبت به پایه مالیاتی مربوط (مانند تولید ناخالص داخلی و واردات) و معافیت­های مالیاتی می­شود.

قواعد مالی منابع حاصل از صادرات نفت: شامل سهم صادرات نفت در منابع عمومی دولت، نحوه توزیع منابع حاصل از صادرات نفت، میزان وابستگی اعتبارهای هزینه­ای دولت به منابع نفتی و نقش صندوقهای تثبیت، پس­انداز و تامین مالی می­شوند.

قواعد سیاست­های مالی اعتبارهای هزینه­ای

از دیدگاه اعتبارها و منابع تامین آن، اعتبارهای هزینه­ای هنگامی موجه هستند که از محل افزایش درآمدهای مالیاتی دولت ،یعنی بخشی از ارزش افزودۀ مجموعه فعالیت­های تولیدی کشور تامین شود. در این صورت، رشد اعتبارهای هزینه­ای به مثابه افزایش عرضه خدمات عمومی چون آموزش، بهداشت، درمان، رفاه اجتماعی و سایر امور حاکمیتی تلقی می­شود و پرداخت­های مالیاتی به منزله قیمتی است که مصرف­کنندگان برای خدمات عمومی می­پردازند. ولی در گذشته، رشد اعتبارهای هزینه­ای در رابطه با دریافت­های دولت، نمایشگر وابستگی این اعتبارها به درآمدهای نفت بوده و شکاف بین این اعتبارها و درآمدهای غیرنفتی، فزاینده بوده است که به تعبیری کسری واقعی بودجه عمومی دولت را نشان می­دهد و طی این سال­ها از محل درآمدهای نفت یا ثروت ملّی کشور تامین شده است.

این امر مشکل اساسی را بر ساخت بودجه­ای کشور تحمیل کرده و موجب شده که ابتدا وابستگی اقتصاد کشور به بازارهای بین­المللی افزایش یابد که البته با هدف استقلال کشور مغایر است و دوم اینکه، مصرف بخش اعظم منابع عمومی به صورت اعتبارهای هزینه­ای با توجه به حجم قابل توجه بودجه عمومی در تولید ناخالص داخلی، بیانگر انتقال تدریجی منابع سرمایه­ای کشور از ظرفیت­های بالقوه مولد به سوی هزینه­های مصرفی است.

ادامه این روند با توجه به کاهش درآمدهای نفتی در آینده موجب می­شود تا ظرفیت­های زیربنایی و تولیدی کافی برای انتقال اقتصاد متکی به نفت به اقتصادی مستقل از نفت ایجاد نشود و تامین منابع جایگزین را برای بودجه دولت با مشکل مواجه سازد. از مهمترین قواعد مالی اعتبارهای هزینه­ای که در سال­های گذشته نیز مورد تاکید قرار گرفته­اند (قوانین برنامه­های چهارم، پنجم و ششم توسعه) عبارت اند از:

• افزایش نسبت درآمدهای مالیاتی به اعتبارهای هزینه­ای.
• افزایش نسبت اعتبارهای تملک دارایی­های سرمایه ای به اعتبارهای هزینه ای.
• تلاش برای قطع اتکای اعتبارهای هزینه­ای به نفت و تامین آن از محل درآمدهای مالیاتی.
• محدودیت افزایش اعتبارهای هزینه­ای به چند درصد کمتر از نرخ تورم.
• افزایش نسبت منابع عمومی به استثنای عواید نفت و گاز به اعتبارهای هزینه­ای.

در این زمینه، صرفه­جویی در اعتبارهای هزینه­ای با تاکید بر تحول اساسی در ساختارها، منطقی­سازی اندازه دولت، حذف دستگاه­های موازی و هزینه­های زاید و افزایش بهره­وری اعتبارهای هزینه­ای با استقرار نظام بودجه­ریزی مبتنی بر عملکرد، ضروری به نظر می­رسد.

قواعد سیاست­های مالی اعتبارهای تملک دارایی­‌های سرمایه‌ه­ای

در خصوص اعتبارهای تملک دارایی­های سرمایه­ای درگذشته، چند نکته دارای اهمیت است. نخست آن­که سهم عمده این اعتبارها در گذشته صرف ایجاد ظرفیت­های زیربنایی شده و سهم سرمایه­گذاری­های تولیدی در اعتبارهای تملک دارایی­های سرمایه ای ناچیز بوده است. در واقع در سال­های پیش از انقلاب اسلامی ایران، وظیفه ایجاد ظرفیت­های تولیدی به طور عمده بر عهده بخش خصوصی گذاشته شده بود و چون بخش خصوصی به دلیل ماهیت نظام حاکم، بیشتر تمایل به انجام امور واسطه­گری داشت، عملکرد آن اغلب در جهت ایجاد صنایع مونتاژ و امور وارداتی شکل­گرفته و در سال­های پس از انقلاب نیز فعالیت­های سرمایه­گذاری بخش خصوصی در زمینه­های مولد با رکود اساسی مواجه شد که بخش دولتی نیز با توجه به تعهدهای مربوط به اجرای طرح های ناتمام گذشته، در جهت تغییر ترکیب اعتبارهای تملک دارایی­های سرمایه­ای گام چندان موثری برنداشت.

مهم­ترین قواعد مالی اعتبارهای تملک دارایی­های سرمایه­ای به این شرح است:

• افزایش سهم اعتبارهای تملک دارایی­های سرمایه­ای از کل مصارف عمومی دولت؛
• افزایش نسبت اعتبارهای تملک دارایی­های سرمایه­ای به اعتبارهای هزینه­ای؛
• اولویت­بندی اعتبارهای تملک دارایی­های سرمایه­ای برحسب میزان پیشرفت طرح­ها و زمان به بهره برداری رسیدن آن­ها؛
• تعیین ضوابط برای گزینش طرح­ها بر اساس گزارش­های توجیه فنی، اقتصادی، مالی و زیست محیطی؛
• محدودیت شروع طرح­های جدید، مگر در موارد استثنایی با تصویب هیئت وزیران؛
• واگذاری طرح­ها به بخش خصوصی و اجرای طرح ها با مشارکت بخش خصوصی

قواعد سیاست­های منابع و مصارف عمومی

بر اساس نکته­های مطرح شده، قواعد سیاست های مالی مربوط به منابع و مصارف عمومی دولت در گذشته، عملکرد مناسب و مطلوبی نداشته­اند. دلیل این امر نیز تداوم یا سیر نزولی شاخص­های مالی در سال­های اخیر بوده که از جمله آن­ها         می­توان به موارد زیر اشاره کرد:

• تداوم و تشدید کسری تراز عملیاتی بودجه به عنوان مهم­ترین شاخص قاعده سیاست مالی که ناشی از رشد کُند درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدهای غیرنفتی از یک طرف و عدم ایجاد تحول در مدیریت اعتبارهای هزینه­ای از طرف دیگر بوده است.
• تداوم وابستگی بودجه دولت به منابع حاصل از صادرات نفت.
• ناکارایی صندوق توسعه ملی در ایفای سه نقش تثبیت­کنندگی، پس­انداز برای نسل­های آینده و تامین منابع مالی برای سرمایه­گذاری.
• کمبود منابع برای تامین اعتبارهای مورد نیاز طرح­های تملک دارایی­های سرمایه­ای.
• افزایش طرح­های نیمه­تمام و تعهدهای مربوط، طولانی ­شدن زمان اجرای طرح­ها، عدم واگذاری و اشتراک­گذاری طرح­ها.

با توجه به تنوع مشکلات یاد شده، قواعد سیاستی پیشنهادی باید حالت ترکیبی داشته باشند تا کارایی لازم را برای رفع مشکلات مزبور داشته باشد.

در این زمینه یکی از دلایل پایین بودن کوشش مالیاتی در کشور، اتکا به روش­های سنتی مالیاتی، محدود بودن «پایه­های مالیاتی» و عدم استفاده از شیوه­های نوین و پرظرفیتی چون »مالیات بر ثروت خالص»، «مالیات بر مجموع درَآمد» و «مالیات بر افزایش ارزش سرمایه «است.

«مالیات بر ثروت خالص» بر مبنای ارزش خالص دارایی­های مالیات­پذیر مودیان (ارزش دارایی­ها منهای ارزش بدهی­های مربوط) به صورت ناپیوسته (موسوم به مالیات بر سرمایه) یا سالانه گرفته می­شود. این مالیات اگر مطلوب طرح­ریزی شود و تشکیلات مناسبی داشته باشد، مکمل خوبی برای مالیات بر درآمد اشخاص است و عدالت مالیاتی را در سطح بالاتری تحقق می بخشد.

»مالیات بر مجموع درآمد «نیز ابزار مهمی در اجرای سیاست­های توزیع درآمد و کاهش فقر و همچنین، مبارزه با قاچاق و فساد به شمار می­­رود.

اهمیت «مالیات بر افزایش ارزش سرمایه» از جنبه اقتصادی و همچنینپ برقراری عدالت اجتماعی است. افزایش ارزش سرمایه، توان پرداخت مالیات را افزایش می­دهد و اگرچه ممکن است افزایش ارزش سرمایه تشخیص داده نشده، سهم ناچیزی از کل درآمد را تشکیل دهد، ولی به هر حال سهم آن در درآمد گرو ه­های درآمدی بالا بیشتر از گروه­های کم درآمد است. بنابراین برقراری مالیات بر افزایش ارزش سرمایه، وجهی تصاعدی دارد و در کاهش تمرکز ثروت در دست گروه­های خاص در کشورهای در حال توسعه موثر است.

در این خصوص، نظام اداری مالیات جدید به دنبال بهینه­سازی گردآوری مالیات همراه با کمینه­سازی هزینه اداری و هزینه­های خوداظهاری مالیات­دهندگان است.کارآمدترین نظام­های جمع­آوری مالیات، آن­هایی هستند که بیشتر مالیات­دهندگان، تعهدهای مالیاتی خود را داوطلبانه می­پردازند و در نتیجه، متولیان مالیات می­توانند تلاش خود را بر مالیات دهندگانی متمرکز کنند که مالیات نمی­پردازند.

تغییر نگاه به نفت و درآمدهای آن، از «منابع تامین بودجه عمومی» به «منابع سرمایه­های زاینده اقتصادی» می­تواند نویدبخش فصل نوینی در توسعه صنعت نفت کشور باشد؛ چراکه سرانجام بخش نفت و گاز نه فقط به عنوان منابع تامین بودجه عمومی، بلکه به عنوان بخش­های مهم فعالیت­های اقتصادی سودآور در برنامه­های توسعه تلقی می­شوند که زاینده درآمد، سرمایه­گذاری و ایجاد فرصت شغلی است.

در این راستا قواعد سیاست­های مالی اعتبارهای هزینه­ای نیز باید بر اساس دو محور اساسی تنظیم شود. محور اول، قواعد مربوط به چارچوب بودجه­های سالانه که به طور عمده تامین هدف کاهش کسری تراز عملیاتی بودجه را در بر می­گیرد و محور دوم، اصلاح ساختار اعتبارهای هزینه­ای است که هدف اصلی آن افزایش بهره­وری اعتبارها و اقتصادی و برنامه­ای کردن آن است.

در پایان باید اشاره داشت: تحلیل منابع و مصرف عمومی بودجه ایران نشان می­دهد: برای رفع مشکل اصلی ساختار بودجه دولت، یعنی وابستگی به نفت، باید در سه زمینه اقدام کرد:

• انتقال کمترین منابع حاصل از صادرات نفت به بودجه دولت.
• اصلاح نظام درآمدهای مالیاتی از راه گسترش پایه­های مالیاتی و حذف معافیت­ها.
• افزایش بهره­وری اعتبارهای هزینه­ای با استقرار بودجه­ریزی مبتنی بر عملکرد و اجرای آن در یک چارچوب میان‌مدت مخارج دولتی و واگذاری طرح­های تملک دارایی­های سرمایه­ای و اجرای آن­ها در یک نظام مشارکت بخش عمومی و خصوصی.