قوانین غیرشفاف با ۲ واسطه فقر ایجاد می‌کند
مدیرعامل موسسه توسعه حقوق فقرزدایی می‌گوید صرفا به کمک تک‌ماده‌های قانونی نمی‌توان فقرزدایی کرد
محمود پوررضائی فشخامی
سیداحمد حبیب‌نژاد، عضو هیات علمی گروه حقوق عمومی پردیس فارابی دانشگاه تهران در نشستی اینستاگرامی به تبیین بایسته‌های فقر زدایی در نظام قانونگذاری پرداخت.
مدیرعامل موسسه توسعه حقوق فقرزدایی در این نشست که ۲۸ مهر با عنوان «فقر و فقرزدایی در نظام تقنینی کشور» به همت انجمن علمی دانشجویی حقوق دانشگاه شهید چمران اهواز برگزار شد، نیازسنجی تقنینی، آینده‌پژوهی تقنینی و مطالعه اثربخشی قوانین و تصویب قوانین شفاف را چهار بایسته نظام تقنینی در حوزه فقرزدایی برشمرد.
عضو هیات بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین سخنانش در این نشست را با طرح دو پیش‌فرض درباره فقر آغاز کرد و گفت: «اول باید بررسی کنیم که آیا فقر یه پدیده طبیعی است یا یک پدیده عارضی و اجتماعی. اگر مثل برخی اعتقاد داشته باشیم فقر یک پدیده طبیعی است، انسان فقیر به دنیا می‌آید و فقیر می‌ماند، دیگر نیاز به این بحث‌ها نیست، دیگر نه دولت می‌‌تواند کاری انجام بدهد و نه اگر دولت، سمنها و خیریه‌ها بخواهند کاری بکنند، فایده‌ای دارد.»
او افزود: «اما پیش‌فرض ما این است که فقر یک پدیده طبیعی نیست، بلکه عارضی است، ما فقیر می‌شویم و ما را فقیر می‌کنند. در تُراث (میراث) دینی ما از این دست معارف زیاد است. ارجاع می‌دهم به آخرین وصیت پیامبر اکرم که هنگامی که زمان فوتشان رسید، بالای منبر رفتند و به عنوان آخرین کلامشان فرمودند که به خلفای بعد از خودم تذکر می‌دهم که این کارها را انجام ندهند و از جمله آنها این بود که مردم را فقیر نکنند. پس معلوم است که فقر یک عملیاتی است که بر روی فقرا انجام می‌شود. یا کلامی منسوب به امیرالمومنین وجود دارد که هیچ کاخی نیست مگر اینکه از کوخی است. معلوم می‌شود که فقر یک پدیده اجتماعی و حاصل رابطه معیوب اجتماعی است. اگر این کلام و کلیدواژه را قبول کنیم، حقوق می‌‌تواند خود را عرضه کند.»
حبیب‌نژاد یادآور شد: «در مقدمه علم حقوق مرحوم دکتر کاتوزیان خوانده‌‌ایم که حقوق دانشی است که می‌خواهد روابط اجتماعی را تنظیم کند؛ بنابراین چاره‌ای نیست در حوزه فقر هم گفت‌وگو داشته باشد. جای تعجب است از دوستانی که میگویند چرا از حقوق فقر سخن می‌گویید و چرا نمی‌گویید حقوق رفاه. این اشکال مثل این می‌ماند که کسی بگوید چرا حقوق مالکیت فکری یعنی حقوقی که موضوع آن مالکیت فکری است، داریم یا چرا حقوق ورزش یعنی حقوقی که موضوع آن ورزش است، داریم. خب، اینجا هم حقوقی داریم که موضوع آن فقر است.»
او اظهار کرد: «نکته مهم دیگر این است که معمولا مباحث حقوقدانان به دلایل مختلف از جمله اینکه کمی وضع مالی‌شان بهتر است یا اینکه زیربنای رشته ما مبتنی است بر حقوق خصوصی، بیشتر ناظر بر تنظیم روابط داریان است. یعنی شما مالکی، من هم مالکم و در بیع می‌آییم مبیع و ثمن را مبادله می‌کنیم؛ در حالی که یک قسمت عمده جامعه ما نادارایان هستند که کمتر مورد توجه قرار گرفته‌اند.»
فقر در منابع حقوقی
مدیرعامل موسسه توسعه حقوق فقرزدایی در ادامه نشست به احصای قواعد حقوقی مرتبط با فقرزدایی رد منابع فقهی پرداخت و گفت: «من از توجهات تُراث دینی به فقر می‌گذرم و به قانون اساسی می‌پردازم. قانون اساسی به عنوان بالاترین منبع رسمی حقوقی کشور در چند اصل در حوزه فقر اصولی را بیان کرده است. اگر از اصولی که به طور غیر مستقیم به موضوع فقر می‌پردازد، بگذریم، در میان اصول مستقیم باید بند ۱۲ اصل سوم را ذکر کرد که ریشه‌کنی فقر و رفع محرومیت را جزء تعهدات دولت می‌‌داند. در اصل چهل‌وسوم هم با بحث ریشه‌کنی فقر و محرومیت روبه‌روییم. در اصول دیگری نیز حق تامین اجتماعی، حق مسکن و حق زنان سرپرست‌خانوار مطرح شده است و مهم‌تر از همه بند ۶ اصل دوم است که کمتر به آن توجه شده است. در اصل دوم قانون اساسی وقتی مبانی نظام جمهوری اسلامی برشمرده می‌شود، دقت کنید سخن از مبانی نظام است، می‌گوید نظام جمهوری اسلامی بر پایه‌های زیر استوار است: توحید، معاد، نبوت، عدالت، امامت و کرامت. یعنی قانو اساسی کرامت انسانی و عزت نفس شهروندان را هم‌عرض و در کنار توحید، معاد و نبوت و نه در طول آنها قرار داده است.»
او تاکید کرد: «اگر دقت بفرمایید ما در قانون اساسی کلمه فقیر نداریم، بلکه کلمه فقر داریم، ریشه‌کنی فقر داریم، رفع هرگونه محرومیت داریم. شاید علت اینکه فقر محل توجه نویسندگان قانون اساسی بوده است و نه فقیر به این دلیل است که فقر یک پدیده اجتماعی است. استناد می‌کنم به این روایت زیبا از امیرالمومنین که ایشان از کوچه‌ای می‌‌گذشتند، پیرمرد نصرانی نابینایی را می‌بینند و می‌فرمایند ماهذا؟ این چیست؟ اصحاب میگویند پیرمردی نصرانی است و امام می‌فرمایند از بیت‌المال تامینش کنید. امام نمی‌فرمایند من هذا؟ این کیست؟ می‌فرمایند ماهذا؟ یعنی فقر یک پدیده است.»
حبیب‌نژاد ادامه داد: «بعد از قانون اساسی در اسناد دیگری هم فقر مورد توجه قرار گرفته است. برای نمونه شما وقتی به برنامههای شش‌‌گانه توسعه نگاه می‌کنید و بیشتر از برنامه سوم تا الان که برنامه ششم است، می‌بینید بندهای متعددی از این برنامه‌ها به حوزه فقر اختصاص یافته است. در سیاست‌های کلی نظام هم که رهبری ابلاغ می‌کنند باز در لابه‌لای مباحث توجه به فقر را می‌بینید. قوانینی مانند ساختار جامع رفاه و تامین اجتماعی نیز ناظر به حوزه فقر است. در حوزه مقررات دولتی نیز آیین‌نامه چتر رفاه وجود دارد. پس از اینها نوبت به رویه قضائی می‌رسد که رویه قضائی ما به‌شدت در حوزه فقر ضعیف است. بر خلاف فقه و نظام حقوقی ما که می‌گوید در جاهایی نحوه مواجه دستگاه قضائی با ثروتمند و فقیر باید متفاوت باشد، اکنون ما چنین رویه قضائی‌ای یا نداریم، یا بسیار کم داریم و اگر هست فردی است و ساختارمند و نظامند نیست.»
جایگاه فقرزدایی در میان حق‌ها
عضو هیات علمی گروه حقوق عمومی پردیس فارابی دانشگاه تهران بار دیگر تاکید کرد: «اگر نظام حقوقی تنظیم‌کننده روابط عمودی و افقی اجتماعی باشد، ما می‌توانیم فقرزدایی و رفع محرومیت را داخل حقوق جا بدهیم و چیز بعیدی نیست، حال چه به معنای دانشی که از منظر تحلیل حقوقی موضوعش فقر است و چه از منظر حق‌ها. در نظام حق‌ها اگر نگوییم مهم‌ترین، یکی از مهم‌ترین‌ها حق دسترسی به حداقلهای زندگی است که در برخی جا‌ها می‌رسد به حق حیات. درباره حق حیات دیگر شکی وجود ندارد که جزء حقوق بنیادین است و حقوق بنیادین حقی است که نه می‌‌توان آنها را سلب کرد و نه می‌شود آنها را تعلیق کرد و نه می‌شود آنها را محدود کرد.»
او اضافه کرد: «به محض اینکه دانستیم دسترسی به حداقلهای زندگی یک حق است و از آنجا که می‌دانیم در برابر یک حق، یک تکلیف وجود دارد، باید صاحب تکلیف را مشخص کنیم. قانون اساسی ما در اصل سوم با صراحت طرف مقابل حق یا من علیه الحق را مشخص کرده و گفته است که دولت جمهوری اسلامی ایران باید امور زیر را انجام دهد. پس دولت جمهوری اسلامی ایران به معنای حکومت، یعنی اعم از قوای مقننه، مجریه و قضائیه و هر نهاد برخوردار از قدرت عمومی، طرف موضوعی است که طرف دیگرش حق دسترسی شهروندان به حداقلهای زندگی قرار دارد. پس دولت باید از همه امکاناتش برای مدیریت و حل موضوع استفاده کند.»
حبیب‌نژاد تصریح کرد: «اولین راه برای حل مسائل این است که ما مساله را بشناسیم. اولین کاری که نظام جمهوری اسلامی ایران باید به استناد تکلیف بند ۱۲ اصل سوم قانون اساسی و اصل ۴۳ باید در حوزه فقر انجام دهد، این است که موضوع فقر باید حلاجی شود. متاسفانه در این باره خیلی کم کار شده است و شاید یکی از علل موفق نبودن برنامههای پنجم و ششم توسعه در حوزه فقر این است که تحلیل درست، جامع و دقیق از خود موضوع فقر ارائه نشده است. فقر یک موضوع و پدیده با جهات مختلف است و اصلا یک موضوع اقتصادی صرف نیست، بلکه یک موضوع روانشناختی،یک موضوع اجتماعی، یک موضوع سیاسی و یک موضوع تربیتی و غیره است.»
ماهیت تعهد دولت به فقرزدایی
مدیرعامل موسسه توسعه حقوق فقرزدایی در ادامه جلسه گفت: «با توجه به موضوعی این نشست که فقر و فقرزدایی در نظام تقنینی کشور است فعلا با تعهدات فقرزدایی دولت در حوزه قوای مجریه و قضائیه کاری نداریم؛ هرچند در مقاله‌ای با عنوان «لزوم گذار از تفسیر تعهد به وسیله به تعهد به نتیجه» اثبات کردیم که حداقل در دسترسی شهروندان به حداقلهای زندگی مثل حق بر منع گرسنگی تعهدات دولت برخلاف تفسیر بسیاری از حقوقدانان، حتما تعهد به نتیجه فوری است. وقتی ما از تعهد سخن می‌گویید دو حالت دارد: گاهی تعهد به وسیله است؛ یعنی طرف تلاشش را می‌کند به نتیجه رسید، رسید، نرسید هم نرسید مثل تعهد وکیل دادگستری. در مقابل، برخی تعهدات تعهد به نتیجه است. برخی حقوقدانان معتقدند تعهداتی که برای نظام جمهوری اسلامی در اصل سوم آمده است تعهد به وسیله است؛ یعنی دولت باید تلاشش را بکند اما اگر گرسنه‌ای هم بود، بود. در حالی که این تفسیر شدیدا در مورد مصادیقی مانند حق بر غذا و حق بر آب آشامیدنی سالم حتما تعهد به نتیجه فوری است.»
نیازسنجی تقنینی
حبیب‌نژاد افزود: «با این توضیح کوتاه از قوه مجریه و قوه قضائیه عبور می‌کنیم و بحث فقرزدایی را حوزه قوه مقننه پی می‌گیریم. اولین چیزی که ما از قانون درک می‌کنیم این است که قانون می‌خواهد به روابط اجتماعی نظم بدهد، پس در حوزه فقر و فقرزدایی هم چاره‌ای نداریم که وارد نظم‌دهی بشویم. اگر بخواهیم وظایف نظام تقنینی را در حوزه فقر تقسیم‌بندی کنیم، چند بحث مهم به نظر من وجود دارد. اول اینکه باید نیازسنجی قانونگذاری در حوزه فقرزدایی، یک نیازسنجی واقعی باشد. در یکی از برنامههای تلویزیونی اعلام کرده‌‌اند که هزینه برگزاری یک جلسه مجلس میلیاردی است؛ یعنی هر دقیقه‌ای که نمایندگان و مجلس کار می‌کند، در واقع، هزینه‌ای از جیب شهروندان پرداخت می‌شود. اگر این هزینه‌ها در خصوص نیازهای صوری، غیرواقعی، کاذب و مهم‌نمایی‌شده از سوی رسانه‌ها باشد، مسلما حوزه فقرزدایی ضرر دیده است.»
او تاکید کرد: «الان اگر ما مثلا لیستی از لوایح و طرح‌‌‌‌های بررسی‌شده در مجلس دهم به شهروندان بدهیم و از آنان بپرسیم از میان آنها کدام برای شما اهمیت دارد، مطمئنا متوجه می‌شویم که نیازها و دغدغه‌هایشان اقتصادی است. بنابراین اولین کاری که قانونگذار در حوزه فقرزدایی باید انجام دهد، نیازسنجی واقعی است نه نیازسنجی واقع‌نما.»
آینده‌پژوهی تقنینی
عضو هیات بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین اظهار کرد: «نکته دوم که بسیار مهم است آینده‌پژوهی تقنینی در حوزه فقرزدایی است. یک مدلی از تفکر به نام آینده‌پژوهشی شکل گرفته است که ما را با پدیده‌هایی که شاید ده سال بعد به وقوع می‌پیوندد، مواجه می‌کند. ما در مواجهه با این پدیده‌ها نمی‌توانیم دست خالی باشیم، باید آماده باشیم و آمادگی در نظام قانونگذاری با هنجارهای و قواعد حقوقی تامین می‌شود. به نظر من لازم است تیم‌هایی علمی درباره حوزه فقر و فقرزدایی آینده‌پژوهی کنند.»
او ادامه داد: «برای نمونه، اگر من ده یا پنج سال پیش متولی این حوزه بودم، حتما پدیده بام‌نشینی و اجاره بامها در فهرست من قرار داشت. یعنی می‌گفتم آقای مقنن، آقای دولت، حواستان باشد که شما با پدیده‌ای به نام بام‌نشینی مواجه می‌شویم، باید برایش قواعدی داشته باشید. این را هم به خاطر داشته باشید که همیشه با نفی موضوع، موضوع منتفی نمی‌شود؛ یعنی اگر شما به بنگاه‌ها بسپارید که بامها را اجاره ندهند، به این معنی نیست که نیازهای آن شهروند مرتفع می‌شود. شهروندان نیازهای خود را مرتفع می‌کنند بنابراین بهتر است که دولت به آنها نظم بدهد. مطمئن باشید ده سال بعد اتفاقاتی می‌‌افتد که اکنون که داریم با هم صحبت می‌کنیم، فکرش هم به ذهنمان خطور نمی‌کند. آینده‌پژوهی تقنینی از جمله موضوعاتی است که مراکز پژوهشی، سمنها و جوامع دانشگاهی باید درباره‌اش نظر بدهند. البته از رشته‌های دیگر مانند جامعه‌شناسی هم باید نظر دهند زیرا فقر یک مطالعه بین‌رشته‌‌ای است.»
حبیب‌نژاد تاکید کرد: «اگر ما نیازسنجی تقنینی و آینده‌پژوهی تقنینی انجام بدهیم بررسی طرح‌ها و لوایحی که اکنون با آنها سروکار داریم مانند طرح جهش مسکن و طرح تامین معیشت اقشار آسیب‌پذیر باید با پیوست‌های فقرزدایی همراه شود. یعنی باید ببینیم آثار تصویب این قانون بر جامعه چیست. مهم‌ترین اشکال من بر قانون هدفمندی یارانه‌ها این است که پیوست فقرزدایی نداشت یعنی نمی‌دانستیم اگر این کار را بکنیم چقدر فقر ما کاهش پیدا می‌کند. فلسفه قانون هدفمندی این بود که هم مصرف کاهش پیدا کند و هم از هزینه دولت کاسته شود، اما نه مصرف پایین آمد و نه هزینه دولت. نمی‌توان در خلأ قانون قانوگذاری کرد بلکه قوانین باید با توجه به واقعیت‌های اجتماعی تصویب شود.»
اثربخشی قوانین
مدیرعامل موسسه توسعه حقوق فقرزدایی گفت: «نکته بعدی این است که اگر قانونی تصویب شد، باید اثربخشی قانونگذاری نیز مطالعه شود که شاید درباره ضعف این بخش حقوقدانان بیشتر مقصرند که قوانین را اثرسنجی نمی‌کنند. برای مثال قانون اجرای سیاست‌های اصل ۴۴ که آمده خصوصی سازی کرده است، باید اثرسنجی می‌شد که آیا این خصوصی‌سازی‌ها منجر به بهبود کیفیت مدیریت کارخانه‌ها شده است؟ تجربه ما نشان می‌دهد که پاسخ منفی است و تنها اتفاقی که افتاده است انتقال مالکیت از دولت به حسن و حسین است آن هم با ثمن بخس، آن هم با شرایط ساده و آسان و آن هم وام‌‌هایی که خود دولت می‌داد. ادامه این وضع به این دلیل است که وقتی ما درباره خصوصی‌سازی قانون وضع کردیم به پکیجی که همراه آن بود مثلا وضع کارگران آنجا توجهی نکردیم و صرفا مالکیت را واگذار کردیم.»
شفافیت قوانین
حبیب‌نژاد تصریح کرد: «یکی از نکاتی که حلقه وصل فقرزدایی و قانون به شمار می‌رود، شفافیت قانون است. نبود شفافیت در قوانین به مفهوم وقوع فساد است و در این شکی نیست. قوانین مبهم نوشته می‌شوند یا آنها را می‌نویسند برای اینکه فساد ایجاد شود یا اینکه فساد ایجاد کنند. تحقیق‌های علوم اقتصادی نشان داده است که هرچه فساد بیشتر باشد نرخ رشد و درآمد سرانه پایین‌تر می‌آید و این به معنای افزایش فقر است. یعنی با دو واسطه شفاف نبودن قوانین ایجاد‌کننده فقر است. به این دلیل است که در استراتژی فقرزدایی برخی کشورها بحث حکمرانی خوب مطرح شده است.
به گفته این استاد حقوق عمومی، بنابر آنچه گفته شد می‌‌توان نتیجه گرفت بدون در نظر گرفتن یک بسته قانونگذاری و صرفا به کمک تک‌ماده‌های قانونی نمی‌توان فقرزدایی کرد.
حبیب‌نژاد در ادامه نشست این پرسش را مطرح کرد اگر یک نماینده یا یک کمیسیون تخصصی مجلس بخواهد قانونی در حوزه فقرزدایی بنویسد، اصلاح کند یا تفسیر کند، چه کارهایی باید انجام دهد؟ و چه اصول و قواعدی را باید رعایت کند؟ پاسخ عضو هیات علمی گروه حقوق عمومی پردیس فارابی دانشگاه تهران به این پرسش را در شماره فردای روزنامه بخوانید.
https://www.instagram.com/tv/CGiQT-2lg5W/?igshid=pmwfewn87hgz
https://www.instagram.com/tv/CGiW1c-likg/?igshid=cjlk20gunghq
