علیرضا جاجرمی؛ مشاور وزیر دادگستری
در حالی که مفاهیم «دولت»، «حکومت» و «حکمرانی» در ادبیات عمومی و حتی تخصصی کشور معمولا به‌صورت مترادف یا مبهم استفاده می‌شوند، تحلیل علمی ساختار قدرت و ارزیابی سیاست‌ها نیازمند تبیینی دقیق و تمایزگذار از این سه سازه بنیادین است.
《حکمرانی، دولت و حکومت؛ تبیینی مفهومی با تأکید بر ابعاد حقوقی و سیاسی:
در ادبیات معاصر علوم سیاسی، حقوق عمومی و مدیریت دولتی، سه مفهوم «دولت »(State)،«حکومت» (Government) و «حکمرانی» (Governance) ، نقش محوری ایفا می‌کنند. با این حال، این مفاهیم در بسیاری از متون و گفتارها به‌اشتباه به‌جای یکدیگر به‌کار می‌روند یا به‌صورت مبهم مطرح می‌شوند.
در متون فارسی و محافل گفتگویی، خلط این مفاهیم رایج است؛ از همین‌رو، این یادداشت با استناد به منابع معتبر سه هدف اصلی را دنبال می‌کند:
۱. بازاندیشی پیرامون مؤلفه‌های هستی‌شناختی “دولت” بر اساس معیارهای حقوق بین‌الملل؛
2. تبیین جایگاه “حکومت” به‌عنوان نهادی اجرایی و موقتی در چارچوب نظم سیاسی؛
3. تحلیل مفهوم “حکمرانی” در قالب پارادایمی چندسطحی مبتنی بر مشارکت بازیگران متنوع.
۱. دولت: نهاد حقوقی-سیاسی پایدار
مطابق ماده ۱ کنوانسیون مونته‌ویدئو (۱۹۳۳)، دولت دارای سه مؤلفه اصلی است:
• جمعیت دائم (در پیوند با مطالعات جمعیت‌شناسی سیاسی)،
• قلمرو مشخص سرزمینی (با رعایت اصل تمامیت ارضی)،
• حاکمیت مؤثر (اعم از داخلی و خارجی، بر پایه نظریه کلسن).
دولت ساختاری حقوقی و پایدار دارد که مستقل از افراد و نهادهای اجرایی، چارچوب کلی قدرت سیاسی را در یک سرزمین مشخص تعریف می‌کند.
بعنوان مثال، بریتانیا به عنوان یک دولت، صرف نظر از اینکه نخست وزیرش کیست، شامل قلمرو، نهادها، قوانین و حاکمیت خود می‌شود.
۲. حکومت: نهاد اجرایی متغیر
حکومت به‌مثابه نهادی اجرایی، ماهیتی موقتی دارد و نمایانگر گروه‌هایی است که در بازه‌های زمانی مشخص و اغلب در پی فرآیندهای انتخاباتی، قدرت سیاسی را در دست می‌گیرند. شکل حکومت‌ها می‌تواند متفاوت باشد: از پادشاهی و جمهوری گرفته تا دموکراسی یا دیکتاتوری.
در نظریه‌های نهادگرایانه نوین (نظیر آثار مارچ و اولسن)، حکومت صرفاً ترکیبی از بازیگران قدرت نیست؛ بلکه شبکه‌ای از نهادهای اجتماعی، اقتصادی و سیاسی در تصمیم‌سازی‌های آن اثرگذارند.
بعنوان مثال، وقتی رئیس‌جمهور یک کشور و وزرای کابینه‌اش تغییر می‌کنند، حکومت عوض می‌شود، اما دولت به‌عنوان ساختار اصلی کشور همچنان باقی می‌ماند.
تفاوت‌های کلیدی دولت و حکومت به شرح زیر است:
• دولت ساختاری پایدار است؛ حکومت نهاد اجرایی متغیر.
• دولت مفهومی انتزاعی و کلی دارد؛ حکومت شامل اشخاص و گروه‌های فعال در قدرت است.
• دولت در کوتاه مدت تغییرناپذیر است؛ حکومت تابع تغییرات سیاسی، انتخاباتی و حقوقی است.
۳. حکمرانی: الگوی چندسطحی اداره عمومی
حکمرانی مفهومی فراتر از دولت و حکومت است و به نحوه تعامل و همکاری میان نهادهای رسمی (دولت و حکومت) و بازیگران غیردولتی (جامعه مدنی و بخش خصوصی) در فرآیند تصمیم‌گیری و اجرای سیاست‌ها اشاره دارد.
در ادبیات نهادهای بین‌المللی همچون بانک جهانی و UNDP، حکمرانی به‌عنوان سازوکاری کل‌نگر برای اداره امور عمومی((Public Administration و ارتقای کیفیت تصمیم‌سازی در همه سطوح حاکمیت معرفی شده است.
مؤلفه‌های کلیدی حکمرانی عبارتند از:
• دولت (به‌مثابه چارچوب حقوقی قدرت)،
•حکومت (نهاد اجرایی و اداره‌کننده کشور)،
•جامعه مدنی (تشکل‌ها، رسانه‌ها، انجمن‌ها)،
• بخش خصوصی (شرکت‌ها، کارآفرینان)،
• سازوکارهای رسمی و غیررسمی تصمیم‌گیری،
• قواعد بازی (شامل قوانین، عرف، فرهنگ سیاسی و اخلاق عمومی).
بعنوان مثال، وقتی وزارت نیرو (یک دستگاه حاکمیتی)، شرکت‌های آب منطقه‌ای (دولت)، سمن‌های محیط‌زیستی، رسانه‌ها و کشاورزان برای مدیریت بحران آب با هم برنامه‌ریزی و همبستگی می‌کنند، حکمرانی محقق می‌شود.
در این مثال:
• وزارت نیرو = حکومت (نهاد اجرایی)
• شرکت‌های دولتی = ساختار دولت (نهادهای عمومی)
سمن‌ها، رسانه‌ها، ذی‌نفعان محلی = سایر بازیگران حکمرانی•
در اینجا اشاره مختصر به حاکمیت (Sovereignty) نیز می کنیم.
تعریف حقوقی و کلاسیک:
حاکمیت یعنی قدرت عالی، مستقل و نهایی یک دولت برای اعمال اراده خود در داخل سرزمینش و در برابر سایر دولت‌ها.
و دو بعد اصلی دارد:
داخلی (Internal Sovereignty): قدرت نهایی در تصمیم‌گیری درون کشور (مثلاً مرجع قانون گذاری یا قوه حاکمه).
خارجی (External Sovereignty): استقلال کشور در برابر سایر کشورها (یعنی هیچ دولت خارجی در امور آن مداخله نمی‌کند).
بنابراین، حاکمیت بیشتر یک اصل حقوقی و فلسفی در نظریه دولت است.
تجلی حاکمیت:
• در نظام‌های پادشاهی مطلقه، حاکمیت در شخص پادشاه متجلی می‌شود (مثلاً لویی چهاردهم در فرانسه که گفت: «دولت منم»).
• در نظام‌های دموکراتیک یا پارلمانی، حاکمیت ممکن است در نهادی مانند پارلمان یا حتی در «مردم» (حاکمیت ملی) تجلی یابد، مانند آنچه در نظریه‌های ژان ژاک روسو درباره اراده عمومی دیده می‌شود.
جمع‌بندی:
دولت به‌عنوان نهاد حقوقی-سیاسی پایدار، چارچوب قانونی و نهادی حاکمیت ملی را تشکیل می‌دهد. حکومت، نهادی موقتی و اجرایی است که در قالب دولت عمل کرده و مدیریت امور کشور را بر عهده دارد، اما تغییر آن لزوماً ساختار دولت را تغییر نمی‌دهد. حکمرانی مفهومی گسترده‌تر است که علاوه بر دولت و حکومت، شامل تعامل نهادهای مدنی، بخش خصوصی، رسانه‌ها و ارزش‌های فرهنگی در تصمیم‌سازی و اجرای سیاست‌ها می‌شود.
تبیین دقیق این سه مفهوم، اساس تحلیل نظری و سیاست‌گذاری کاربردی در حوزه حکمرانی است.در نتیجه، حکمرانی حاصل صرف جمع دولت و حکومت نیست، بلکه محصول پیوند و تعامل میان نهادهای رسمی و غیررسمی، قواعد حقوقی، رویه‌های اجرایی و فرهنگ سیاسی و اجتماعی هر جامعه است. تبیین دقیق این سه‌گانه مفهومی، سنگ‌بنای هرگونه تحلیل نظری و سیاست‌گذاری کاربردی در عرصه حکمرانی محسوب می‌شود.
