چرا تشكيل وزارت انرژي ضرورت دارد
رضا پدیدار
رئيس كميسيون انرژي و محيط زيست اتاق تهران
پس از آنكه شوراي عالي انرژي كشور به موجب ماده 5 قانون اصلاح الگوي مصرف انرژي مصوب سال 1389 و نيز در راستاي اجراي سند ملي راهبردي انرژي، موفق به ارائه طرح جامع انرژي كشور شد، سازمان برنامه و بودجه در 29/12/1399 طرح مذكور را با هدف ايفاي وظايف و مسئوليت محول و نيز بر اساس حداكثر بهرهوري در ا ستفاده از منابع انرژي كشور با رويكرد استفاده موثر از انرژي در تمام بخشهاي تقاضا و نيز كاهش تلفات و هدررفت در طرف عرضه انرژي، پتانسيلهاي صرفهجويي انرژي و محدوديتهاي منابع مالي سرمايهگذاري در بخش انرژي، فعالسازي شوراي عالي انرژي را اعلام و گزينه «بهينهسازي» را به عنوان مسير آينده انرژي كشور تعيين کرد. اين مهم اولين گام موثر در كشور براي طرح جامع انرژي و شكلگيري وزارت انـرژي ميتواند تلقي شود.
بهخوبي ميدانيم كه انرژي موتور رشد و طي كردن فرآيند صنعتي شدن ، همواره محور تمركز و حساسيت دولتها بوده است. البته با توجه به تفاوت وضع داخلي و بين المللي كشورها در دسترسي به منابع انرژي، دولتها هم برای به تامين انرژي مورد نياز خود سياستهاي متفاوتي اتخاذ كردهاند.
لازم به توضيح است كه اهميت تامين انرژي در دنياي مدرن تا بدان جاست كه گاه همين سياستهاي انرژيمحور، در باره پديدههاي تاريخي مثل جنگ و صلح و استعمارگري مهمترين توضيح تحليلي را فراهم ميآورند. از طرفي از ديدگاه نظري، رابطه بين دولت و بخش انرژي، يكي از موضوعات كلاسيك و اصلي مورد بحث در حوزه اقتصاد سياسي و همينطور سياستگذاري عمومي است. از اين رو، به نظر نميرسد كه در دنياي امروز كشوري را بتوان يافت كه دولت آن در سطوح متفاوت در بخش انرژي دخالتي نداشته باشد. اين موضوع به وضع خاص جهان از لحاظ انرژي و ماهيت بخش انرژي بازميگردد كه عميقا با فلسفه وجودي دولت و مسايل سياسي آميخته است. حتي اقتصادهاي مبتني بر گرايشهاي نئو كلاسيك بازارمحور هم حضور حاكميت و نمايندگي مردم در هر كشور را در عرصه سياستگذاري انرژي با توجه به تبعات بيروني متعدد كه وجود دارد به نوعي توجيه ميکنند.
در ايران اهميت و جايگاه بخش انرژي از دو منظر داخلي و بينالمللي قابل تحليل است: از منظر داخلي ميزان بالاي اثرپذيري كشور از مسايل مرتبط با انرژي به خصوص نفت و گاز، چه از منظر ارتباط درآمدي كه بيش از 50 درصد از درآمدهاي صادراتي كشور حاصل از صادرات نفت خام، فرآوردههاي نفتي و مواد پتروشيمي است، و چه از منظر نقش اين منابع در تثبيت جايگاه سياسي و امنيت ملي ايران، پرداختن حاكميت به اين حوزه را به امري اجتنابناپذير بدل کرده است . از منظر بين المللي هم ايران از دو جهت در كانون توجه و مركز تعاملات بين المللي قرار دارد: اولا دسترسي به منابع غني انرژي و ثانيا موقعيت ژئوپلتيك كه در مقوله امنيت تامين و انتقال انرژي، ايران را داراي اهميتي منحصر به فرد كرده است.
حكمراني انرژي در ايران شامل اهداف، برنامهها، ساختارها و ابزارهاي مختلفي است كه در طول زمان تغييرات زيادي داشته اند. از منظر كاركردي – ساختاري، چهار بخش سياستگذاري، تنظيمگري، تسهيلگري و تصديگري وجود دارد. عمده وظايف سياستگذاري و تنظيمگري در حوزه صنعت نفت و گاز بر عهده وزارت نفت و در حوزه صنعت برق بر عهده وزارت نيرو است.
البته بخش انرژي ايران داراي ساختار پيچيده و غير متمركز است. بر اساس آخرين بررسيها و مطالعات انجامشده در انديشكده مطالعات و سياست گذاري ، غير از اين دو وزارتخانه، سازمان انرژي اتمي كه متولي ويژه انرژي هستهاي است ، وزارت صنعت و معدن و تجارت كه در بخشهاي صنايع پتروشيمي و صنايع معدني مسئوليت دارد، سازمان محيط زيست كه در بعضي از حوزهها وظايف آن با بخش انرژي تداخل مستقيم دارد و نهايتا جايگاههاي فرابخشي حوزه سياستگذاري دولت همچون شوراي عالي انرژي كه در بالا بدان اشاره رفت، كميسيون زيربنايي دولت و ساختار مرتبط در سازمان برنامه و بودجه كه اکنون متولي راهاندازي شوراي عالي انرژي در كشور است، بر پيچيدگي اين ساختار درون چتر كلان دولت افزوده است. به علاوه در جايگاه حاكميتي و فرادولتي هم ميتوان از كميسيون انرژي مجلس شوراي اسلامي، كميسيون انرژي مجمع تشخيص مصلحت نظام و نيز كميسيون انرژي ستاد نقشه جامع علم و فناوري در شوراي عالي انقلاب فرهنگي بيشتر با تمركز بر حوزه علم و فناوري، بخش انرژي و نفت و گاز سازمان بازرسي كل كشور از منظر نظارتهاي حقوقي و عملكردي و همينطور دبيرخانه شوراي عالي امنيت ملي از منظر امنيت انرژي ياد کرد.
در اينجا بد نيست يادآوري کنیم كه حاكميت كشورهاي مختلف در راستاي تامين منفعت عمومي در حوزه انرژي براي بهبود حكمراني انرژي خود دو رويكرد مختلف را دنبال كردهاند: در رويكرد اول ، ايجاد تغييرات ساختاري در بخش تصميمگير را موجب بهبود تمام حكمراني انرژي ميدانند. بر اين اساس ، اگر نهادهاي موجود و ارتباطات ساختاري بين آنها به خوبي طراحي شوند، سياستها اهداف و پارادايمهاي مختلف حاكميت را در بخش انرژي محقق خواهند كرد. طرفداران رويكرد دوم معتقدند كه تغييرات لازم بايد به صورت يكپارچه و عميق در بخشهاي مختلف ساختارها، برنامهها، اهداف، پارادايمها، كاركردها و ابزارهاي سياستي ايجاد شود. در همين راستا، ساختارها بايد بر مبناي پارادايمها و اهداف سياستي ايجاد شود. از سوي ديگر، ساختارها بايد داراي ابزارهاي سياستي مناسب برای اعمال نقش خود در نظام حكمراني باشند.
در نظام حكمراني انرژي فعلي، دو وزارتخانه نفت و نيرو وظيفه سياستگذاري و تنظيمگري نفت و برق را بر عهده دارند؛ حال سوال اينجاست كه آيا ادغام بخش برق وزارت نيرو در وازرت نفت و تشكيل وزارت انــرژي مي تواند موجب اصلاح كل نظام حكمراني انرژي كشور شود و آثار مثبت و منفي تشكيل اين وزارتخانه چيست؟
به خوبي ميدانيم كه حكمراني به مفهوم جهاني آن يعني پاسخگويي، شفافيت و مشاركت در بخش انرژي به معناي مداخله حاكميتها در اهداف، سياستها، بازيگران، نهادها و روابط مابين آنان در بخش انرژي برای كسب منفعت عمومي است. به طور كلي، برای بررسي وضع حكمراني انرژي كشورها باید چهار عنصر اصلي حكمراني شامل پارادايم سياستي، اهداف سياستي، نهادهاي سياستي و ابزارهاي سياستي آن كشور مورد بررسي قرار گيرد. اما بد نيست بدانيم كه تجربه كشورهاي موفق در تحقق حكمراني مطلوب انرژي نشان ميدهد كه هماهنگي اين چهار عنصر با يكديگر با توجه به اوضاع سياسي، اقتصادي و اجتماعي مي تواند منجر به تحقق منفعت عمومي شود.
در اين باره بايد يادآور شوم كه كشورهاي مختلف دنيا بر اساس وضع اقتصادي، سياسي ، اجتماعي، دسترسي به منابع انرژي و موقعيت جغرافيــاييشان پارادايمهاي مختلفي براي انرژي دارند. برخي از آنها انرژي را به عنوان عاملي براي ايجاد رفاه عمومي تلقي ميكنند و برخي ديگر آن را عامل توسعه اقتصاد و صنعت كشور ميدانند . به طور كلي، پارادايم هايي كه توسط اغلب كشور ها در حوزه انرژي وجود دارد غير از دو مثال ذكرشده ، عبارت است از : انرژي ابزار سياست خارجي، انرژي ابزار سياست داخلي، امنيت تامين انرژي، ذخيره منابع و ثروتهاي انرژي براي نسلهاي آينده انرژي به عنوان يك كالاي عادي كه اصولا نيازي به دخالت دولت ها ندارد.
لازم به توضيح است كه اهداف سياستي حوزه انرژي متاثر از وضع كشورهــا و پارادايمي كه برگزيدهاند، انتخاب ميشوند . كليه اهداف سياستي انرژي را از نظر مفهومي ميتوان به شش بخش بشرح زير تقسيم كرد:
- توليد انرژي در گستره وسيع خود
- مصرف انرژي مطابق نياز واقعــي
- مديريت درآمدهاي حاصل از بخش انرژي
- صنايع و خدمات مرتبــط با انرژي
- محيط زيـــست و انرژي
- بازار و ديپلماسي انرژي
به عنوان مثال اگر يك كشور پارادايم انرژي ابزار سياست خارجي را انتخاب كرده باشد، سياست كاهش مصرف داخل و انعقاد قرارداد صادرات انرژي با مشتريان راهبردي را انتخاب ميكند . بديهي است نهادهاي سياستي بخش انرژي داراي يكي از چهار نقش پيش گفته شامل: سياستگذاري، تنظيمگري، تسهيلگري و تصديگري هستند. وظايف سياستگذار انرژي مواردي از قبيل تعيين نقش ساير بازيگران، تعيين اهداف و جهتگيريها، تعيين اولويتبنديهاي كلان، تصميمگيريهاي بينبخشي مرتبط با انرژي، هوشمندسازي و پاسخگويي و حسابدهي است.
تنظيمگر بخش انرژي موظف به پيادهسازي سياستها ، مقرراتگذاري، اعمال مقررات، رصد، آگاهسازي، ارزيابي، حل دعاوي و منازعات، اعمال مجازات و پيگيري سياستهاي لازم به منظور كسب منفعت عمومي از نهاد سياستگذار است .
نهادهاي تسهيلگر حوزه انرژي، زيرساختهاي لازم را از ابعاد مختلف مالي ، حقوقي ، فني ، فناوري و ديپلماسي براي فعاليت بخش تصديگري فراهم ميكنند.
تصدي گران بخش انرژي را نيز از منظر دولتي يا خصوصي بودن يا از حيث نوع فعاليت آنها ميتوان دستهبندي كرد.
در اين حالت ابزارهاي سياستي توسط نهادهاي مختلف سياستگذار و تنظيمگر جهت تحقق اهداف سياستي استفاده ميشود. اين ابزارها ميتوانند در غالب قوانين، اسناد بالادستي، مقررات و آیيننامهها، قراردادها، مجوزها، وضع تعرفه ، استانداردگذاري، وضع ماليات، وضع جريمه و تحريم ، مشوقها و معافيتها و اطلاعرساني و آگاهسازي استفاده شوند.
اما همانگونه كه ذكر شد مسايل حكمراني انرژي در يك نظام واحد در بستر وزارت انرژي را ميتوان به این شرح نام برد :
- وابستگي مستقيم بودجهاي دولت به درآمدهاي حاصل از فروش انــرژي
- توجه جدي به تداخل حكمراني و تصديگري در وضع موجود
- ضرورت در اختيار داشتن يك برنامه جامع در بخشهاي توليد و مصرف
- الزام در اختيار داشتــن يك نظام جامع اطلاعاتي در حوزه انـــرژي
- توجه لازم براي بازخورد مناسب تصميمات متخذه در حوزه انرژي
در اين صورت ميتوان اطمينان داشت كه منابع و مصارف در حوزه انرژي از يك نظام پايدار و اثرگذار برخوردار باشد و از این رو، ضرورت شكلگيري وزارت انرژي را با اشاره به آنچه از نظر گذشت، مورد تاكيد قرار داد . البته آسيبها و مشگلات حكمراني در بخش انرژي كشور بر پوشیده نیست و در ابعاد توليد انرژي، مصرف انرژي، مديريت درآمدهاي حاصل از فروش انرژي، فناوريهاي جديد صنعت انرژي و نهايتا بازار و ديپلماسي انرژي است كه اميد مي رود با تمركز تمام نكات پيشگفته و فعالسازي وزارت انرژي به اهداف عالي انرژي در كشور دست يابيم.
