«مسئول بیاختیار، اختیار بیمسئولیت»
علیرضا جاجرمی؛ مشاور و دستیار اجتماعی وزیر دادگستری
در نظریه حقوق عمومی، «پراکندگی قدرت» (Dispersion of Power) بهخودیخود یک مزیت و فضیلت محسوب میشود. متفکرانی چون مونتسکیو و جیمز مدیسون استدلال کردهاند که تمرکز مطلق قدرت در یک نهاد یا فرد، سرآغاز استبداد است.
از این منظر، میتوان گفت:
۱. بازدارندگی نهادی: وجود مراکز متعدد قدرت و نهادهای تصمیم گیر (رهبری، دولت، مجلس، قوه قضائیه، نهادهای نظامی و اقتصادی) مانع از آن میشود که یک فرد یا نهاد بهتنهایی بتواند تصمیمات شتابزده یا خودکامانه بگیرد. این «نظام توازن قوا» (Checks and Balances) میتواند از خطاهای بنیادی، راهبردی و بحران زا جلوگیری کند.
۲. تضمین استمرار راهبردی: وقتی سیاستهای کلان توسط یک نهاد فرادولتی و فراجناحی(رهبری) تعیین میشود، از سوگیری ها و رفتارهای غیرحرفه ای، سیاست زدگی و نوسانات شدید ناشی از تغییر دولتها کاسته میشود. این ثبات راهبردی، بهویژه در حوزههای امنیت ملی و سیاست خارجی، میتواند یک فضیلت و دارایی ارزشمند تلقی شود.
۳. تخصصگرایی نهادی: تقسیم کار میان نهادها (مثلاً فرماندهی کل نیروهای مسلح نزد رهبری و اداره امور اقتصادی، مدیریت منابع و دارایی ها نزد دولت) میتواند به تخصصیتر شدن مدیریت ها و عملکردها بینجامد.اما نکته مبهم و حاشیه ساز، اینجاست: تمام این مزایا و نقاط قوت، مشروط به آن است که تداخل و تعارض قوا حادث نشود و خطوط 《مسئولیت و پاسخگویی 》 شفاف باشد.
این مساله، چکیده آن چیزی است که در ادبیات حکمرانی مدرن، «مسئولیت ناقص» یا به تعبیری «مسئولیت تراژیک» نامیده میشود؛ وضعیتی که در آن، میزان پاسخگویی یک نهاد یا مقام، بهطرز قابل توجهی از دایرهٔ اختیارات اجراییاش فربهتر است.
معمای بوروکراسی دوگانه؛ماکس وبر، جامعهشناس فقید آلمانی، یک قرن پیش در سخنرانی مشهور خود «سیاست بهمثابه یک حرفه»، هشداری ماندگار داد: «فاجعه بارترین وضعیت برای یک نظام سیاسی آن است که بوروکراسیِ موازی، قدرت اجرایی را تصاحب کند، در حالی که قدرت سیاسیِ رسمی مجبور است تاوانِ تصمیماتی را پس دهد که در آنها نقشی نداشته است.»
وبر این وضعیت را «تناقض دیوانسالارانه» مینامد؛ تناقضی که در آن، تکثّر مراکز قدرتِ غیرپاسخگو، عرصه را برای پاسخگویی شفاف تنگ میکند. در چنین نظامی، مردم با معمایی روبهرو میشوند: اگر اوضاع خراب و نظام اداره کشور ناکارآمد است، مقصر کیست؟ نمایندهای که انتخاب کردهاند، یا نهادهایی که خارج از دایره انتخاب آنها تصمیم میگیرند؟ نتیجه آن است که «مسئولیت» تبدیل به توپ سرگردانی میشود که هیچکس مالک آن نیست.
شکاف اختیار-پاسخگویی و توجیه «مسئولیت تراژیک»؛ فرانسیس فوکویاما در کتاب «نظم سیاسی و زوال سیاسی»، این وضعیت را با اصطلاح «شکاف اختیار و پاسخگویی» صورتبندی میکند.
او استدلال میکند که کارآمدی یک دولت مدرن، صرفاً به وجود قوانین و نهادها نیست، بلکه به «تناسب» میان قدرت اجرایی و قدرت پاسخگویی وابسته است. وقتی این تناسب وجود نداشته باشد، آنچه پدید میآید، بهزعم مری پارکر فالت، از پیشگامان علم مدیریت اجرایی، «فرمول ناکارآمدی مطلق» است. فالت میگوید: «اگر از کسی بخواهید کاری را انجام دهد، باید به او اختیار لازم و کامل آن کار را نیز بدهید؛ در غیر این صورت، او نه یک مدیر، که یک قربانیِ ساختار خواهد بود.»
قربانیای که در برابر تاریخ و افکار عمومی، محکوم به تحمل بار سنگینی از ناکامیهاست که خارج از ارادهٔ او شکل گرفتهاند؛ این دقیقاً همان «مسئولیت تراژیک» است؛ مسئولیتی محتوم به شکست که تلاش برای آن، پیشاپیش به ناکامی محکوم شده است.
از زوال اعتماد نهادی تا گسیختگی پیوند اجتماعی
حال پرسش کلیدی این است: تداوم این نقص و تناقض چه تأثیری بر 《اعتماد عمومی 》 دارد؟ رابرت پاتنام، نظریهپرداز برجسته سرمایه اجتماعی، در مطالعه کلاسیک خود درباره حکمرانی در ایتالیا نشان داد که عملکرد نهادها و تناسب ساختاری آنها، مهمترین متغیّر در شکلگیری «اعتماد نهادی» است.
پاتنام هشدار میدهد که «وقتی شهروندان پی میبرند نهادهای حکمرانی قادر به حل مشکلات جمعی نیستند، ابتدا از آن نهادها رویگردان میشوند و سپس این بدبینی را به کلّ شبکه روابط اجتماعی تسرّی میدهند.» نتیجه، چرخهای بدخیم است: نهادهای ناکارآمد، اعتماد را نابود میکنند و فقدان اعتماد، هرگونه اقدام جمعی برای اصلاح را نیز ناممکن میسازد. فوکویاما نیز بر همین نکته تأکید دارد: «هنگامی که فاصله بین حوزه پاسخگویی و حوزه تنظیم گری و کنترلِ نهادی زیاد میشود، اعتماد عمومی به کل سیستم متلاشی میگردد. مردم نمیتوانند تبیین و تشخیص دهند دقیقاً کجای کار ایراد دارد و چه کسی مقصر است؛ پس به این نتیجه میرسند که کل ساختار، ذاتاً ناتوان است.»
اینجاست که یک بحران حکمرانی، به بحرانی اجتماعی و روانشناختی بدل میشود. شهروندان در مواجهه با «مسئولیت تراژیک» حاکمان، دچار نوعی «دوگانگی شناختی» میشوند: از یک سو میبینند که رئیس قوه مجریه در رأس امور قرار دارد و وعدههای تغییر میدهد، و از سوی دیگر درمییابند که بخشهای عظیمی از سیاستهای پولی، امنیتی، رسانهای و اقتصادی خارج از دایره فرمان او شکل میگیرد. این پارادوکس، آنچنان که پاتنام هشدار میدهد، دیگر صرفاً به کاهش مشارکت انتخاباتی نمیانجامد، بلکه «انگاره مفید بودن کنش جمعی» را در ذهن شهروندان میخشکاند؛ فرایندی که میتوان آن را «فرسایش هستیشناختی اعتماد» نام نهاد.
سراب پاسخگویی و تله ناکارآمدی؛
وقتی ساختار حکمرانی بهگونهای طراحی شود که کسی پاسخگوی شفاف و قانع کننده شکستها نباشد، پدیدهای ظهور میکند که برخی محققان علوم سیاسی آن را «سراب پاسخگویی» مینامند: شهروندان تصور میکنند با رأی و مشارکت خود میتوانند “پاسخگو” تعیین و طلب کنند، اما در میدان واقعی، چندپارگیِ قدرت، این پاسخگویی را بیاثر میسازد. در چنین بستری، حاکمان در معرض یک «تلهٔ روانی» قرار میگیرند: آنان در برابر نارضایتیها، انگشت اتهام را به سوی یکدیگر یا نهادهای فرادستی نشانه میروند( کی بود، کی بود، من نبودم!) و این چرخهٔ «فرار از مسئولیت»، به نوبهٔ خود اعتماد عمومی را بیش از پیش میفرساید.مری پارکر فالت این وضعیت را با یک استعارهٔ گویا توصیف میکند: «وقتی اختیار را از اجرا جدا کنید، ماشینِ حکومت را روی دندهای میگذارید که فقط دود تولید میکند، بیآنکه نیرویی برای حرکت ایجاد شود.»
دودی که فضای عمومی را میآلاید و نفس اعتماد را تنگ میکند.وضعیت توصیفشده مصداق بارز «گسست ساختاری در اصل تفکیک قوا و واگرایی حقوقی مسئولیت از اختیار در رأس قوهٔ مجریه» است؛ پدیدهای که در آن، بهرغم تصریح قانون اساسی بر ریاست رئیسجمهور بر قوهٔ مجریه و مسئولیت او در اجرای قانون اساسی، بخشهای قابلتوجهی از اقتدارات اجرایی، فرماندهی و سیاستگذاری بهموجب حقوق اساسیِ موضوعه یا رویههای فراقانونی، در اختیار او نیست.
این وضعیت را میتوان «عدم تقارن حقوقی بنیادین میان بار مسئولیت و دامنهٔ اختیار» یا بهتعبیری «مسئولیت ناقص حاکمیتی» نامید که ناقض اصل بنیادین «تناسب اختیار و پاسخگویی» در حقوق عمومی است. پیامد حقوقی چنین ساختاری، تضعیف «اصل حاکمیت قانون» ، و «مشروعیت کارکردی» نهادهای انتخابی است و با ایجاد « بهانه تراشی ساختاری در پاسخگویی» ، زمینه را برای بهانه جویی دولتمردان و فرسایش «اعتماد نهادی» بهمثابه شالودهٔ سرمایهٔ اجتماعی در دولت فراهم میسازد.
تنظیم گری حکمرانی برای عبور از «ایستایی نهادی»
چکیدهٔ آموزهٔ نظریهپردازان حکمرانی برای جوامع درگیر «تناقض دیوانسالارانه» و «ناهمسویی اجرایی» که دچار شکاف میان اختیار و مسئولیت است، آن است که اعتماد عمومی نه یک فضیلت اخلاقی یا شعار سیاسی، بلکه فرآوردهٔ جانبیِ طراحی نهادی کارآمد است. پیوند میان «اختیار» و «مسئولیت» اگر گسسته بماند، ترمیم سرمایهٔ اجتماعی ممکن نخواهد شد. راه علاج برای جوامعی که با «فلجِ بوروکراتیک» دستبهگریباناند، جراحی و ترمیم نهادی شجاعانه است: بازتعریف مرزهای اختیار، شفافسازی ترتیبات پاسخگویی، و زدودن دوگانگیهای اجرایی.
در غیر این صورت، هر اقدام نمایشی برای «اعتمادسازی»، خود تبدیل به مصداقی دیگر از همان «مسئولیت تراژیک» خواهد شد که در نهایت، وجدان جمعی ملت را به تسلیم در برابر سرنوشتی محتوم سوق میدهد.اعتماد عمومی و انسجام اجتماعی، نه محصول بزرگی اختیارات، که فرزند شفافیت مسئولیتهاست؛ و هرجا مسئولیت بیاختیار یا اختیار بیمسئولیت شود، سرمایهٔ اجتماعی، بیصدا و بیهیاهو ورشکست میگردد.
