از اصلاح ساختار اقتصادی تا تامین کسری بودجه

امیر خسروی؛ تحلیلگر و پژوهشگر مالیه عمومی و حکمرانی مالی

آیا دولت به جای اصلاح نظام مالکیت و بهره وری دارایی ها، به فروش ثروت عمومی برای تأمین نیازهای مالی خود روی آورده است؟

مولدسازی دارایی های دولت در ظاهر ایده ای اقتصادی و قابل دفاع است: دارایی هایی که بلااستفاده مانده اند یا کمتر از ظرفیت واقعی خود بهره برداری می شوند، باید به شکلی مدیریت شوند که ارزش اقتصادی و اجتماعی بیشتری ایجاد کنند.

اما مسئله از جایی آغاز می شود که فروش دارایی، به جاییکی از ابزارهای مولدسازی، به هدف اصلی آن تبدیل شود؛ به ویژه هنگامی که منابع حاصل از فروش برای تأمین نیازهای مالی کوتاه مدت دولت یا جبران کمبود اعتبارات طرح های عمرانی به کار گرفته می شود.

پرسش اساسی این است: آیا دولت در حال افزایش بهره وری ثروت عمومی است یا بخشی از دارایی های بلندمدت خود را به منابع مالی کوتاه مدت تبدیل می کند؟ پاسخ به این پرسش، مستلزم تفکیک چند مفهوم و بررسی شواهد عملکردی است.

1) مولدسازییا فروش دارایی؟

مولدسازی به معنای افزایش بازده اقتصادی و اجتماعی دارایی های عمومی است؛ این هدف می تواند از طریق بهبود بهره برداری، اجاره، تغییر کاربری، مشارکت با بخش خصوصی، واگذاری حق بهره بردارییا فروش محقق شود. بنابراین فروش، تنها یکی از روش های مولدسازی است و لزوماً بهترین روش نیست.

خصوصی سازی نیز مفهومی متفاوت دارد. در خصوصی سازی، موضوع اصلی انتقال مالکیتیا کنترل بنگاه به بخش خصوصی، همراه با اصلاح ساختار مدیریتی، افزایش رقابت پذیری و کاهش تصدی گری دولت است.

فروش یک زمینیا ساختمان متعلق به شرکت دولتی، به خودی خود به معنای خصوصی سازی آن شرکت نیست؛ همان طور که فروش دارایی برای تأمین منابع بودجه ای را نمی توان بدون ارزیابی آثار اقتصادی آن، مولدسازی موفق تلقی کرد.

اهمیت این تمایز را می توان در بند «س» تبصره ۲ قانون بودجه سال ۱۴۰۴ مشاهده کرد. این حکم اجازه می دهد اموال غیرمنقول مازاد شرکت های دولتی برای پرداخت یا تهاتر بدهی پیمانکاران طرح های تملک دارایی های سرمایه اییا تأمین منابع طرح های سرمایه ای جدید و نیمه تمام به کار گرفته شود.

منابع حاصل از فروش اموال شرکت های دولتینیز به حساب همان شرکت ها نزد خزانه داری کل کشور واریز می شود؛ با این حال، قانون مصرف این منابع را به طرح های متعلق به همان شرکت فروشنده محدود نکرده است.

از این رو باید میان مالک دارایی، حساب دریافت کننده وجه و بهره مند نهایی از منابع تفاوت قائل شد. ممکن است دارایی متعلق به یک شرکت دولتی باشد، وجه به حساب آن شرکت واریز شود، اما منابع در چارچوب حکم قانونی صرف تأمین مالی طرح های سرمایه اییا تسویه بدهی پیمانکاران دستگاه اجرایی بالادستی آن شود.

بنابراین صرف واریز وجه به حساب شرکت، برای نتیجه گیری درباره باقی ماندن منفعت اقتصادی آن در همان شرکت کافی نیست.

در این میان،یک خطر مهم نیز باید بررسی شود: اگر شرکت دولتی دارایی مولد یا راهبردی خود را بفروشد، اما بدهی ها، تعهدات و هزینه های آتی آن همچنان باقی بماند، ممکن است ترازنامه و ظرفیت عملیاتی شرکت تضعیف شود.

چنین تصمیمی حتی می تواند قابلیت واگذاری آتی شرکت را کاهش دهد. اینیک خطر بالقوه و نیازمند ارزیابی موردی است، نه حکمی قطعی درباره همه واگذاری ها.

2) آیا مولدسازی جایگزین دشواری های خصوصی سازی شده است؟

تجربه خصوصی سازی در ایران نشان می دهد که انتقال مالکیت، به تنهایی تضمین کننده اصلاح بنگاه نیست. رئیس وقت سازمان خصوصی سازی در آذر ۱۴۰۳ اعلام کرد که از مجموع واگذاری های انجام شده، فقط ۱۱ درصد به بخش خصوصی واقعی و ۸۹ درصد به نهادهای غیردولتی و خصولتی اختصاص داشته است.

همچنین پژوهشی درباره واگذاری شرکت هایی مانند هواپیمایی آسمان، ماشین سازی تبریز، رجا و دخانیات به روش رد دیون، از مشکلاتی نظیر واگذاری غیررقابتی، اصلاح نشدن ساختار شرکت ها پیش از واگذاری، ارزیابی نشدن اهلیت خریداران و ضعف نظارت پس از واگذاری خبر می دهد.

در چنین شرایطی می توان این فرضیه را مطرح کرد که دشواری های خصوصی سازی واقعی، ممکن است سیاست گذار را به سمت استفاده بیشتر از مولدسازی دارایی ها سوق داده باشد؛ زیرا فروش یک ملک در مقایسه با اصلاح ساختار یک بنگاه، تعیین تکلیف بدهی ها، ساماندهی نیروی انسانی و انتقال مدیریت، ظاهراً ساده تر است. با این حال، این فرضیه به معنای اثبات انگیزه تصمیم گیرندگان نیست و تحقق پایین اهداف مولدسازی نیز نشان می دهد که این مسیر در عمل چندان آسان و بی مانع نبوده است.

3) کارنامه عددی؛ فاصله میان ظرفیت و عملکرد

بر اساس گزارش پایش دیوان محاسبات، در سال ۱۴۰۳ از ۶۲ همت منابع مصوب حاصل از فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول، حدود ۶٫۴همت،معادل۱۰٫۳درصد،تحقق یافته است.

در سال ۱۴۰۴ نیز منابع پیش بینی شده پس از کسر ۷۰ همت بابت تسویه مطالبات تأمین اجتماعی، به حدود255همتکاهشیافته و بنا بر گزارش دیوان محاسبات، تنها ۳٫۴درصد آن محقق شده است.

دیوان محاسبات از تأخیر ۲۲ ماهه در ابلاغ دستورالعمل های ارزیابی و تعیین بسته های سرمایه گذاری، ارائه فهرست های نامرتبط از سوی برخی دستگاه ها و توقف آیین نامه تأمین مالی خارجی به دلیل ابهامات فنی، به عنوان عوامل مؤثر بر عدم تحقق منابع یاد کرده است.

این دو نرخ را نباید بدون توجه به تفاوت مبنایسال بودجه ای آنها مقایسه کرد؛ با این حال، هر دو نشان دهنده فاصله قابل توجه میان پیش بینی منابع و عملکرد اجرایی هستند.

از سوی دیگر، در چارچوب برنامه مولدسازی، ۳ هزار و ۷۱ ملک و پلاک ثبتی با ارزش تقریبی ۳۸۶ همت شناسایی شده اند. از این تعداد، ۸۴۱ ملک به ارزش حدود ۱۲۰ همت در مراحل تعیین تکلیف و ارزش گذاری قرار داشته و ۱۷۹ ملک به ارزش تقریبی ۳۸ همت مولدسازی شده اند.

به بیان دیگر، تعداد املاک مولدسازی شده حدود ۵٫۸درصدوارزشآنهاحدود۹٫۸درصدارزشکلاملاکشناسایی شده گزارش شده است.

البته «مولدسازی شده» لزوماً به معنای فروش نقدی و وصول وجه نیست؛ زیرا روش هایی مانند تهاتر، واگذاری و معاوضه نیز در این آمار لحاظ شده اند. بنابرایندر ارزیابی واقعی عملکرد باید میان ارزش دارایی شناسایی شده، مبلغ معامله شده و وجه نقد وصول شده تفکیک قائل شد.

4) مسئله فقط اطلاعات نیست؛ کیفیت تصمیم گیری است

ثبت بیش از یک میلیون ملک در سامانه سادا نوین، از جمله حدود ۳۷۰ هزار ملک متعلق به دولت که بیش از ۹۵ درصد آنها دارای سند رسمی گزارش شده اند، نشان می دهد مسئله را نمی توان صرفاً فقدان اطلاعات مالکیت دانست.

البته این آمار شامل املاک شرکت های دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی نیز هست و نباید آن را معادل تعداد املاک دولت مرکزییا دارایی های قابل واگذاری تلقی کرد.

مسئله مهم تر، فاصله میان ثبت اطلاعات و استفاده از آن در تصمیم گیری اقتصادی است. داشتن سند رسمی و ثبت مشخصات ملک، الزاماً به معنای شناخت ارزش اقتصادی، هزینه نگهداری، درآمد فعلی، تعهدات حقوقی، نیازهای آتی و بهترین شیوه بهره برداری از آن نیست.

به بیان دیگر، دولت ممکن است اطلاعات ثبتی گسترده ای در اختیار داشته باشد، اما هنوز از سرمایه اطلاعاتی کافی برای مدیریت اقتصادی سبد دارایی های خود برخوردار نباشد.

سامانه سادا زمانی به ابزار حکمرانی مالی داده مبنا تبدیل می شود که از یک بانک اطلاعات مالکیت به زیرساخت تصمیم گیری و مدیریت فعال دارایی ها ارتقا یابد.

5) از فروش موردی تا حکمرانی سبد دارایی های عمومی

اما راه حل، توقف فروش دارایی ها یا مخالفت با مولدسازی نیست؛ بلکه تغییر معیار موفقیت آن است. برای هر دارایی باید پیش از تصمیم گیری، گزینه های مختلف شامل حفظ و بهبود بهره برداری، تغییر کاربری، اجاره یا واگذاری حق بهره برداری، مشارکت با بخش خصوصی و فروش بررسی و بر اساس ارزش خالص منافع اقتصادی و اجتماعی، هزینه نگهداری، ریسک حقوقی و نیازهای آتی دولت مقایسه شوند.

در این مسیر، تشکیل پرونده اطلاعاتی و اقتصادی برای هر دارایی ضروری است؛ پرونده ای شامل وضعیت ثبتی و حقوقی، ارزش گذاری مستقل، درآمد و هزینه نگهداری، بدهی ها و تعهدات، کارکرد فعلی، نیازهای آتی و دلایل انتخاب روش نهایی. همچنین باید آثار فروش دارایی شرکت های دولتی بر ترازنامه، جریان نقدی، ظرفیت تولید و قابلیت واگذاری آتی آنها ارزیابی شود.

شفافیت نیز نباید به انتشار فهرست املاک محدود بماند. شناسه دارایی، قیمت پایه، روش واگذاری، قیمت نهایی، مشخصات خریدار، مبلغ نقدی وصول شده، میزان تهاتر و محل مصرف منابع باید تا حدی که منع قانونی ندارد، قابل ردیابی و انتشار عمومی باشد.

در نهایت، ارزیابی عملکرد مولدسازی باید به جای تعداد املاک شناسایی شده یا قراردادهای منعقدشده، بر ارزش خالص اقتصادی و اجتماعی ایجادشده متمرکز شود.

نسبت مبلغ قرارداد به وجه نقد وصول شده، هزینه آماده سازی و واگذاری، میزان کاهش هزینه نگهداری، سهم منابع تخصیصیافته و هزینه شده برای طرح های اولویت دار و تغییر وضعیت مالی شرکت های فروشنده، از جمله شاخص هایی هستند که می توانند کیفیت این سیاست را آشکار کنند.

مولدسازی واقعی از فروش دارایی آغاز نمی شود؛ از شناخت درست دارایی، تشخیص کارکرد اقتصادی و اجتماعی آن و انتخاب بهترین تصمیم درباره آینده اش آغاز می شود. اگر معیار موفقیت، صرفاً تأمین منابع مالی کوتاه مدت باشد، ممکن است دولت امروز بخشی از دارایی های خود را به پول تبدیل کند، اما فردا با بنگاه هایی ضعیف تر، هزینه های بیشتر و ظرفیت اقتصادی کمتری روبه رو شود. مسئله اصلی، فروش یا نفروختن دارایی نیست؛ مسئله این است که پس از هر تصمیم، ثروت عمومی واقعاً ارزشمندتر و قابلیت حکمرانی دولت بر آن بیشتر شده باشد.

منابع و مأخذ:

۱. دیوان محاسبات کشور ـ گزارش عملکرد مولدسازی در سال ۱۴۰۴؛ شامل میزان منابع پیش بینی شده، نرخ تحقق ۳٫۴درصدی و موانع اجرایی گزارش شده.مشاهده گزارش در خبرگزاریتسنیم، ۲۵ شهریور ۱۴۰۵
۲. دیوان محاسبات کشور ـ پایش عملکرد بودجه سال ۱۴۰۳ در حوزه مولدسازی؛ گزارش تحقق ۶٫۴همتاز۶۲همتمنابعمصوب.مشاهده گزارش در آرمان اقتصادی، ۹ اردیبهشت ۱۴۰۴
۳. گزارش عملکرد برنامه مولدسازی دارایی ها؛ شامل آمار ۳۰۷۱ملکشناسایی شده، ۸۴۱ ملک در مراحل تعیین تکلیف و ۱۷۹ ملک مولدسازی شده.مشاهده گزارش در خبرگزاری تسنیم، ۳ شهریور ۱۴۰۵
۴. سامانه سادا نوین؛ آمار ثبت املاک دولت و نهادهای عمومی؛ گزارش ثبت بیش از یک میلیون ملک، شامل حدود ۳۷۰ هزار ملک متعلق به دولت.مشاهده گزارش، ۲۳ آبان ۱۴۰۴
۵. رئیس سازمان خصوصی سازی ـ آمار واگذاری ها به بخش خصوصی واقعی؛ اظهارنظر درباره سهم ۱۱ درصدی بخش خصوصی واقعی و ۸۹ درصدی نهادهای غیردولتی و خصولتی.مشاهده گزارش در خبرگزاری تسنیم، ۱۷ آذر ۱۴۰۳
۶. جعفری شهرستانی، علی؛ مؤمنی، فرشاد؛ میرزایی، حجت الله، «اقتصاد سیاسی خصوصی سازی شرکت های دولتی به روش رد دیون»، پژوهشنامه برنامه ریزی و بودجه، دوره ۲۸، شماره ۱۶۳، زمستان ۱۴۰۲.
مشاهده چکیده و مشخصات مقاله در علم نت